我國農村面源污染防治制度創新研究

◎呂軍書 楊毅斌

隨著我國社會的發展和農村改革的深入，農村經濟取得前所未有的成就。在農村城市化進程加快和農村工業化發展的同時，環境問題日益突出，農村面源污染已經成為造成我國地表和地下水體污染、農村土壤污染的重要原因。我國的農村環境保護工作起步于20世紀80年代，這三十多年來，我國在農村面源污染防治方面取得了一些成績，尤其是2014年新修訂的《環境保護法》明確規定了縣級政府對農村生活廢棄物的管理職責，把環境公益訴訟制度納入法律體系中，可見國家對于農村環境保護的重視。但是，我們也看到，目前在農村環境保護這一方面，特別是面源污染，存在的問題遠多于成就。因此，我們要樹立法治理念，構建農村面源污染防治的法律制度，完善農村面源污染相關法律法規，綜合利用政策條例，充分發揮行政管理作用，切實有效的解決農村面源污染問題。

一、農村面源污染的成因分析

面源污染，又名“非點源污染”，指在農村生活和農業生產活動中，種植業、養殖業和農民生產生活中大量使用的化肥、農藥或者其他污染物中蘊含的氮磷鉀等營養元素以及一些有毒有害難以分解的有機或無機物質，從非特定的領域，在降水、地表徑流沖刷、土壤滲透等作用下，污染物進入收納水體并引起水體富營養化或其他形式的污染。研究發現，造成農村面源污染的主要因素有：

（一）農業生產中農化產品濫用

眾所周知，我國是一個農業大國，但由于農業科學技術落后等多種原因，農業生產效率低下。為了確保農業的高產出，我國農民每年在進行農業生產過程中，都要使用數百萬噸化肥農藥，投入比例驚人，每公頃使用量是世界平均用量的數倍。但這些化肥有效利用率不足30%，高投入的化肥用量并沒有帶來農業糧食產量的提高，在造成大量資源浪費的同時，也帶來了一系列問題，例如，降水攜帶過量的化肥通過徑流進入土壤、水體，影響土壤的營養平衡，造成土壤板結、富營養化、耕地質量退化，長久難以恢復；土壤中的有機質含量、土壤酸堿值遭到破壞，對重金屬等物質的固定作用大大降低，加重重金屬污染。同時，土地質量不斷下降，為了確保農作物產量，農民不得不加大化肥農藥投入，加劇污染程度，由此形成一個惡性循環。2016年河南省新鄉地區由于面源污染引發的鎘大米事件讓人憂心，這給相關政府部門在土壤保護問題上敲響了警鐘。雖然我國保住了耕地面積紅線，但是土地的“生死疲病”也正在成為紅線內的危機，土壤質量問題解決刻不容緩。

（二）養殖業污染日益嚴重

進入21世紀以來，我國養殖業迅速發展，與此同時，養殖業環境管理不嚴格、相關制度法規不健全等造成諸多環境問題。養殖業污染主要包括兩個方面：一是畜禽養殖污染。伴隨著養殖規模的不斷擴大，我國牧場地數量日益增多，但受到自然地理條件的限制，分布范圍廣，并沒有形成規模化大型養殖場，多數畜牧業廢棄物不經環保處理直接排入河流、湖泊，對周邊環境造成惡劣影響，防治難度巨大。二是水產養殖污染。近幾年來，我國自然海洋資源緊缺，四大漁場出魚量銳減，為解決資源緊缺問題，除開拓遠洋捕撈方式外，人工水產養殖也成為彌補海產品市場缺口的一大舉措。然而，部分養殖戶為追求經濟利益，大量投放飼料、藥物，造成水體富營養化，對其他水庫、次級河流也造成不同程度的污染。另外，有部分養殖戶肥水養魚，造成水體富營養化，僅僅依靠水體自凈能力很難恢復到污染前的水質。總體來說，養殖業以傳統養殖為主，缺乏規模化的糞污貯存處理設施，養殖糞污隨意堆置，在雨季隨暴雨徑流沖刷進入水體形成污染源。

（三）農民生活污染處理不當

城鄉一體化的發展不僅帶來了村民生活水平的提高，同時產生的生活污染也日益嚴重。其中，生活污水及固體垃圾是農村生活污染的主要形式。目前，農村住宅分散，基礎設施匱乏，缺乏統一的污水處理系統，其生活污水往往直接排至河流或者滲透進土壤，造成污染；一些鄉鎮企業沒有鋪設污水管網或者污水管網污水收集率低，其有毒有害物質排放至地下河道，直接污染地下水，影響水環境質量。另一方面，農村垃圾收運設施缺乏，村民生活產生的固體垃圾未進行集中處理，農戶一般將其傾倒于河道兩側，或者到處亂堆亂放，有的不經處理直接進行填埋或焚燒，不僅易堵塞河流，也嚴重污染水體，其有害物質滲入地下水，威脅農村居民身體健康。

（四）鄉鎮企業污染不斷惡化

伴隨著工業化和城鎮化的發展，城市土地利用已趨于飽和，加之城市監管力度較大，執法嚴格，高污染、高耗能企業在城市難以維持生存。因此，越來越多的高污染、高耗能企業將目光轉向農村，農村成為環境污染問題爆發的“溫床”。然而，部分村鎮工業企業規模小，且大部分為傳統型工業，布局不合理，環保設施不到位，尤其是一些化工廢渣含有大量鉛、汞、砷等有毒重金屬，僅靠自然降解無濟于事，給農村環境治理帶來了很大壓力。此外，有些企業為了規避城市排污檢測，把工廠建在城鄉結合部，直接向河道排放未經處理的污水，由于缺乏有效的管理和監督，這些企業造成的環境污染不能得到重視，嚴重影響居民生活，群眾怨聲載道。

二、我國農村面源污染防治存在的問題

城鎮化工業化進程中，農村面源污染不斷加劇。為了建設生態鄉村、美麗鄉村，國家采取了多中心治理措施。但是，目前農村面源污染尚未取得突破性進展。主要表現在：

（一）防治農村面源污染相關法律法規體系不完善

由于國情原因，我國環境保護方面的法律較之民法、刑法等起步晚、發展緩慢，沒有形成系統規范的法律體系。而在我國現行的環境保護法中，農村面源污染防治僅占據較小篇幅，其規定也是散見于一些法律條文中，不僅缺乏有效的法律規制，而且部分條文太過散亂，不成體系。改革開放以來至今，以犧牲環境為代價的產業發展導向仍然存在。在“先污染后治理”的思想觀念下，農村面源污染并未作為專門的議題進行立法，只是作為水污染的一個分類附帶性的提及，這是防治農村面源污染相關法律缺失的最重要原因。另外由于農業生產的特殊性，一些環保法律法規在面源污染防治上發揮不了應有的作用，在政策層面也缺失與相關法律法規配套的執行措施。

（二）國家對農村環境治理投入嚴重不足

環境污染是由多方原因造成的，因此環境污染治理工程牽扯面十分廣泛。但是由于我國長期實行“誰污染，誰治理”的原則，導致在環境治理過程中，國家把更多的責任放在污染的主體——業主身上，而忽略了其他主體的責任，這使得農村面源污染防治的投入很難真正落實。而政府每年的環保應援資金投入，主要用于城市和重工業企業的污染，劃撥到農村環保的投入甚少，其有限的農村環保支出，大部分用于污染較為突出的點源污染，因此，用于防治農村面源污染的資金投入少之又少，農村面源污染治理難上加難。另一方面，由于農村地廣人稀，污染面大等因素，垃圾站、排水管網、公共廁所及污水處理設施往往難以實現全面覆蓋，即使已建成的基礎設施由于缺乏維護資金投入，實際使用效果不理想。技術方面，由于對農村面源污染缺乏基礎全面的調查與研究，防治系統的基礎數據不完善，相關的面源防治技術不成熟，可選用的實用技術少，只能借鑒防治點源污染的技術，在實際應用中治理效果不理想。而在技術推廣上，一方面農業技術推廣系統的投入太低，投資經費的使用不合理，此外推廣人員龐雜，一些推廣人員素質低，施行與推廣無關的職能等，這些問題使技術的推廣存在很大障礙，在總體上掣肘面源污染防治的進程。

（三）農村面源污染環保意識薄弱

環境的好壞與公眾健康息息相關，因此農村面源污染的防治需要社會公眾的廣泛參與。然而在現實生活中面源污染的日益嚴重則反映出公眾環保意識的匱乏。一是農村基層干部環保意識的缺失，重經濟發展輕環境保護，認識不到農村面源污染防治的重要性和迫切性，始終秉承過去“先污染后治理”的老思路、老方法，致使國家的環保政策得不到有效的執行，面源污染得不到有效遏制；二是農民受自身條件的限制，往往意識不到環境保護的重要性。大部分農民沒有受過良好的教育，文化程度偏低，對國家相關的法律法規、政策認識性不夠，為了追求更大的經濟效益，在農業生產中大規模使用塑料薄膜、濫用化肥農藥，嚴重破壞土地資源和水資源。在日常生活中也沒有形成良好的習慣，認識不到面源污染對農村環境、對自身健康的危害，亂扔亂堆垃圾，隨意排放廢水和畜禽糞便。三是一些鄉鎮企業負責人缺乏社會責任感，盲目追求經濟利益忽視環境效益，對于政府出臺的相關環保措施不予配合，只注重表面工作不予落實環保責任。

（四）農村面源污染防治監管體系存在漏洞

我國現行的環境管理體制存在漏洞，一方面，沒有形成一套綜合防治農村面源污染的監測管理體系，農業環境評估、化肥農藥投入檢測、農產品安全質量檢測、養殖業環境監測等檢測體系不完善，沒有形成常態化和規范化的監測與評價、預報與預警機制。另一方面，政府執法行為缺乏有效的監管。在現實生活中，政府信息公開不及時，農民不能準確了解環境現狀；相關行政部門的監督缺位，致使出現各種偷排漏排、環保設施不完善或擅自關停治理設施等行為；對一些污染企業，群眾舉報無門，一些部門或者責任人與污染企業相勾結，對舉報的污染情況不聞不問；一些被查處的污染企業，懲罰力度不夠，只單純進行罰金或者停業整頓，所處罰金與污染帶來的效益相比不足一提，不能對其形成強有力的威懾，環境污染一再加重。

三、農村面源污染的防治措施

農村面源污染防治工作任重道遠，必須針對目前污染形勢嚴峻的狀況，盡快制定出臺對農村面源污染的治理規劃，把治理和優化農村農業環境納入各級黨委政府的重點工作來抓，把農業面源污染納入法制化軌道，促進農業增效和農民增收，加快現代農業發展進程，實現農村社會的全面進步。

（一）構建農村面源污染法律體系

首先，在立法層面上落實環境保護尤為重要，特別是有關農村環境保護的立法進程刻不容緩，必須進一步完善相關規定。針對治理農村面源污染問題，我國生效實施的農業法、環保法等法律法規已經做出了相關規定，對于落實不到位的地方，要對相關部門和相關個人加強督促，確保落實到位。對土壤、肥料等易引起面源污染領域法律的空白，以及農藥殘留、塑料垃圾等引起面源污染領域法律規定的相對滯后性，要啟動法律的制訂和修訂工作。其次，為了解決化肥、農藥殘留等容易引起面源污染的領域因缺乏相關標準而比較混亂的狀況，要制訂相關行業標準，或者出臺相關國家標準，從投入使用到最終產品成形整個過程都要遵循嚴格的標準。最后，各級地方政府要根據各地農村生態環境的實際發展情況制定相關的面源污染防治地方性法規，加強執法工作的規范化和制度化。

（二）加大環保財政和技術投入

環保需要財政作為堅實的后盾。首先是國家財政的傾斜與扶持，爭取得到上級部門的重視。針對綜合治理農村面源污染、建立健全污水處理廠設施，以及處理農村連片污染問題等方面缺少資金的現實困難，要積極爭取擴大上級有關部門的支持力度，確保資金充足。其次是加快環保基礎設施的建設力度。在我國目前的環保基礎設施中，鄉鎮一級的污水處理系統建設相對滯后，這也是我國農村面源污染較為嚴重的一個重要原因。對于這種情況，應該加大力度整合有關部門的污染整治資金，加強以鄉鎮一級的污水處理系統為主，包括建設污水處理設施、增加垃圾回收設施投入力度、增設排水管網等環保基礎設施，在面源污染治理方面提供幫助。最后是各級政府在財政投入方面給予更多傾斜。一方面，各級政府為防治農村面源污染，要加大財政投入，設置專項經費，建立健全鄉鎮一級專業機構和專門人員，引用科學技術，全方位多角度綜合治理。與此同時，中央政府要對區域間的環境治理提供一定的政策和資金支持，并根據聯合治污的績效給予更多的財政補貼和項目支持。

（三）提高農民對面源污染防治意識

農民是農村生產、生活的主體，因此，農民也就成了農村面源污染防治的主力軍。所以，應加強對農民的教育和培訓，以提高農民的面源污染防治意識。具體來說，一是充分利用手機、電視、網絡等現代化媒體傳輸設備，加大宣傳力度，尤其是面源污染成因及其危害，借此增強農民的環保防治意識。二是充分發揮村委會的宣傳組織作用，開展法制宣傳教育，向村民普及相關法律法規，積極開展污染防治的倡議活動，定期組織村民學習污染防治的方法，營造出污染防治“人人有責、人人參與”的良好氛圍。三是鄉鎮政府發揮組織協調作用，明確工作方向，協調好農村生產活動和污染防治之間的矛盾，大力開展生態鎮、生態村、生態家園為重點的創建活動，加強對農民的培訓，加強農村面源污染治理的相關信息服務和技術指導，使農民切身體會到生態農村的優越性，充分調動農民群眾參與面源污染防治的積極性和主動性。

（四）建立完善農村面源污染防治監管機制

要保證農村面源污染防治相關法律得到有效的實施，建立完善農村面源污染防治監管體制是很有必要的。一是積極探索適合我國國情的面源污染綜合防治的監測防控體系。在治理環境的同時加強環境管理機構的建設，重點完善面源污染預報預警系統和農業環境安全評估體系，細化農藥化肥投入標準，污水排放檢測標準等，做到面源污染防治有據可依、有章可循。二是明確行政執法權責。加快建立適合我國農村發展方式的績效考評體系，將農村面源污染防治納入各級黨政和相關部門目標考核。改變以往單純以GDP為中心的發展模式，強調科學發展、清潔生產，對污染情況嚴重、群眾反響強烈、防治不力的部門或責任人進行約談、問責，限期整改。三是加大督查力度。環保、農業、水務、市政等各個部門要加強聯合，日常工作中加大力度，堅決杜絕地方保護主義。在企業、養殖場進行檢查過程中，對環保不達標的行為及時督促整改，對具有典型教育意義的環保案件，予以高度重視，限期整改不予配合的，從嚴從重處罰。四是發揮基層組織的監督功能。村民委員會由村民組成，農村的環境狀況與他們緊密相連，可以賦予農村村委會一定的環境監管職權，讓村民在日常生活中加強環境監管，進一步促進農村面源污染綜合治理工作的開展。

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