農村宅基地使用權流轉的法律規范研究

◎張曉蒙

農村宅基地使用權流轉問題在近二十年來一直是一個社會熱點、難點問題。由于在這方面沒有統一的法律規范，全國各地非法流轉現象頻現。我國亟待盡快建立配套法律規范。根據我國《物權法》規定，農村宅基地使用權是一項用益物權，為我國農民所特有。農村宅基地使用權的流轉是指村民將在農村宅基地上建造的房屋及設施通過出租、置換等形式轉讓。農村宅基地使用權流轉主要有三個特征：第一，受讓主體限定性。除部分試點地區外，流轉的主體只限于村內范圍。第二，形式多樣性。除了《土地管理法》規定的出租和出賣兩種流轉形式外，近年來新出臺的政策規范里還規定了一些新形式，出賣、出租、抵押、贈與、置換、入股、繼承等流轉形式較為多見。第三，流轉期限的不確定性。第四，流轉的有償性與無償性相結合。

一、農村宅基地使用權的立法演變

農村宅基地使用權的立法演變共經歷了以下幾個進程：

第一階段，完全自由的流轉。從建國初期到1950年《土地改革法》出臺后，農村宅基地使用權的流轉是不受限制的。當時《土地改革法》中規定，農民可以從政府那里分到具有權屬證書的土地，買賣、贈與、繼承、出租都不受到限制。

第二階段，所有權禁止流轉、使用權自由流轉。1982年《憲法》確定了農村宅基地并不屬于個人，而是屬于本集體經濟組織所有。土地的使用權可以依法轉讓在1988年《憲法修正案》中予以規定。

第三階段，農村宅基地使用權流轉受限。1999國務院《關于加強土地轉讓管理嚴格炒賣土地的通知》中指出，“農民集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。”農村居民以外的人不得購買農村的住宅，開發商將集體土地用于房地產開發被命令禁止。“由于涉及全國9億農民‘安身立命’及有關社會和諧穩定，我國國家政策和立法一直嚴格控制農村宅基地轉讓。”［1］

現行法律規范問題重重。《物權法》第153條規定，“農村宅基地使用權的行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”立法部門在對待宅基地使用權的流轉問題態度上如履薄冰，十分謹慎，這使得流轉問題變的撲朔迷離。《土地管理法》規定了以戶為單位的村民擁有農村宅基地數量以及面積規劃，并對出賣、出租等程序加以規定。2008年《國務院關于促進結余集約用地的通知》中指出，要嚴格執行 “一戶一宅”，逐步清理“一戶多宅”問題。“農村宅基地使用權的取得程序操作不規范。”［2］一戶農村居民擁有多套住宅的現象比比皆是，一些村民通過非法的買賣、出租等方式來獲取財產利益。

在繼承方面，《繼承法》規定，房屋屬合法遺產的范圍。現實生活中，“一戶多宅”多數是由于繼承導致。而《土地管理法》中的一戶村民只能擁有一處農村宅基地，“一戶多宅”與上述規范產生明顯沖突。另外，農村宅基地所有權和房屋所有權相分離，前者屬于集體，后者屬于個人，這明顯違反了“房地一體”的原則。

在抵押方面，《擔保法》、《物權法》等法律禁止農村宅基地使用權抵押。但根據一些新的政策規定，一些試點地區開始嘗試農村宅基地使用權的抵押。2012年，作為試點地區，廣東初探這項抵押工作，并進展順利。2015年一些發達城市的地區作為試點，開始初步這種流轉方式，如北京、天津等地。2016年3月，中國人民銀行中國銀行業監督管理委員會中國保險監督管理委員會財政部國土資源部住房和城鄉建設部關于印發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》規定，對試點地區推進落實農民住房財產權抵押貸款試點明確了政策要求。這項工作的推行，使農民可以合法的利用住宅來變現，盤活了資產，提高了農民的收入。

在出租方面，《土地管理法》第63條，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”

很多開發商利用農村土地來建造“小產權房”，以租賃集體土地代替土地征收，這種非農業建設雖違反了法律規定，但是卻屢見不鮮。

2016年12月，《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出在農村宅基地制度改革試點中，探索正確處理農民、集體、國家利益分配的辦法。在不同時期，立法者根據當時的社會現狀制定出相應的規范，但都會存在一定的滯后性，不斷面臨著探索與改革。

農村宅基地使用權流的主要觀點如下。第一，禁止流轉觀點。為了不讓農民因失去住所而流離失所，禁止農村宅基地使用權的流轉。第二，自由流轉觀點。限制流轉嚴重阻礙城鎮一體化進程，當前的社會發展更需要完全不受限制的流轉。第三，限制流轉觀點。“農村宅基地使用權可以本著調劑余缺的原則，在本集體成員之間協議轉讓。”［3］《土地管理法》中的相關規定正與第三種觀點吻合。

絕對禁止流轉會造成農村宅基地空閑，完全自由流轉則會導致國家對土地管理的失控，我國暫時還不具備完全放開農村宅基地的流轉的條件。限制流轉觀點只允許內部流轉，與大眾的需求脫節，各種交易糾紛得不到合理的解決，交易亂象頻現。因此，要始終堅持公有制為主的原則，循序漸進的放開宅基地使用權的流轉，因地制宜，分情況、分區域來加強監管，還要注重后續保障建設。

二、各地改革模式及存在的問題

各地改革的試點工作不斷在推進，基本模式有所不同，各模式下也存在著相應的問題。

第一，置換模式。北京、天津、浙江、上海等地都嘗試著置換農村宅基地，效果甚佳。“上海農村宅基地置換中可發現農民財富800億元左右（以每戶平均20平方米計算），節約土地250多平方公里。”［4］天津市的做法是符合條件的農村居民可以置換房屋，由農村住宅換來的城市住宅手續齊全，具有不動產權證書。農村居民換房以后的生活有了后續保障，可以另外謀求新的職業，或是繼續耕種原先承包經營的土地。然而，利益沖突的平衡難以把握，天津的“村民利益與政府利益有時也存在這明顯的沖突。”［5］北京地區也是如此，比如北京城郊的一些村民并不愿意去樓房居住，村民迫于政府的統一規劃而被迫換房。嘉興地區的農民雖然改變了全新的生活方式，但是農民的二次擇業也顯得舉步維艱。

第二，房屋聯建模式。這是2008年四川大地震的特殊產物，開發商等主體成為聯建方，新建的住宅按照開發商和農民的約定來確定使用方式、范圍。雙方擁有不同的不動產權證書。開發商的證書上寫明非住宅性質的集體建設用地使用證。一些新建好的住宅變相的成為了開發商牟利的工具，這種模式最終無法繼續施行。

第三，增減掛鉤模式 。南方的一些城市率先采用了這種模式來流轉宅基地使用權，如江蘇靖江，重慶等地。重慶作為代表城市，2008年時農村土地交易所掛牌營業。這種做法在我國農村土地改革中史無前例。重慶制定了相關的交易管理辦法，指出交易可以劃分為兩方面的內容，分別為實物交易和指標交易。進一步來說，土地使用權的交易被稱為實物交易。增加城鎮建設用地的必須增加等量的耕地被稱為指標交易。要想進行指標交易，必須復耕土地。在這種模式下，通過復耕措施使得耕地面積不會減少。驗收合格的復耕土地，可以在交易所通過招標、拍賣，掛牌來出讓。弊端體現在公權力介入后交易價格較低，甚至很難使農民維持在城市里的基本消費。

第四，入市模式。2005年，廣東最先開始大膽的“試水”，突破常規的以省政府規章的形式規定了入市的辦法。《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》規定了農集體土地與國有土地享有同等的權利。然而，沒有相關配套法律的支持，沒有更為具體的細化措施，弊端重重。 “珠三角地區由于土地升值潛力大，農民更愿意長期出租而不出讓。”［6］這種模式仍需要我們進一步去探索。

第五，抵押模式。2016年3月，中國人民銀行中國銀行業監督管理委員會中國保險監督管理委員會財政部國土資源部住房和城鄉建設部關于印發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》中，對推進落實農民住房財產權抵押貸款試點明確了政策要求。一些城市率先落實政策作為試點地區開展工作，如安徽市、臺州市、銅陵市等地區。相似之處在于抵押的決定必須經本村居民過半數通過，抵押后不得再申請宅基地，用于抵押的房屋已經經過確權，擁有不動產權證書。但是，農村宅基地使用權屬于農民，土地所有權卻屬于集體，一旦農民經營失敗，無法還貸，銀行想要接手相當棘手。所以，受讓農村宅基地雖然充滿經濟上的誘惑，但是由于相關法律規范的滯后，金融機構往往會承擔無法估計的風險。

現行法律規范問題重重。首先，從立法角度來看，存在一定的立法空白。《土地管理法》于2004年開始施行，距今時間很遠，現有法律條文涵義模糊且存在立法空白。目前，宅基地使用權流轉的各種矛盾應接不暇的不斷出現，《土地管理法》中關于具體的流轉問題存在立法上的空白。《物權法》出臺以后，把宅基地使用權的性質定性為用益物權，對待如何流轉卻采取避而不提的態度。各種新出臺的政策性文件、政府規章，不但不能統一規范農村宅基地使用權的流轉問題，而且還相互矛盾。具體而言，宅基地所有權和宅基地使用權分別屬于不同的權利主體，這就造成權利人的財產權利無法有效行使。農村宅基地的繼承規范沖突重重，租賃涵義又不盡明確，我們迫切需要思考在立法上制度如何去設計。其次，公權力過多的干涉具體流轉問題，這對宅基地使用權的流轉實踐層面造成了嚴重阻礙。在現實生活中，農村宅基地的對外流轉屢屢出現，并且幾乎成為一種常態，完全違反了現行相關法律規范。在很多經濟發達的大城市，地方政府將農村宅基地征收為國有，然后再通過招標、拍賣、掛牌等方式將農村土地出讓，有了公權力的介入，農民無法拿到相當于農村宅基地實際價值的補償款，甚至這些補償款遠不及于農村住宅的實際價值，造成這方面的財產權利得不到應有的保障。

三、法律對策與建議

通過分析流轉現狀并回顧試點經驗，提出以下幾點法律對策：

首先，逐步放開流轉，提高農村宅基地的利用率。第一，要循序漸進的放開流轉，具體要求需要因地制宜，按照不同的區域及不同的經濟發展條件，劃定不同的比例。通過對各地區試點工作的分析研究，我們可以看出，試點地區的改革工作勢在必行，我們可以從這項工作中汲取寶貴經驗，這為放開農村宅基地使用權的流轉奠定了一定的基礎。第二，擴大受讓主體范圍。在受讓主體上放開限制最為關鍵，對于城市居民和農村居民、公司法人、其他組織和個人都不作區分，統統納入到有權受讓農村宅基地使用權的范圍中來。同時，為防止不法分子囤地，一定要在使用面積和二次轉讓期限做出限制，規定同一主體受讓農村宅基地使用權的使用面積不得超過一定的范圍，這樣可以大大降低“炒房”的風險。另外，受讓者如果二次轉讓住宅，對這個期限要加以明確的限定，在一定期限內如轉讓住宅要設定合理的條件，比如要給集體經組織繳納用于集體公共設施建設的費用。第三，流轉過程要把握一定的尺度。例如，在流轉時，本集體經濟組織村民和集體經濟組織以外的居民相比，他們在同等條件下要有優先受讓的權利。最后，受讓主體在新建、改建住宅時需符合村集體的總體規劃。

2017年8月國土資源部與住房和城鄉建設部關于印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》的通知出臺，該《通知》中指出“村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。”這是農村宅基地使用權流轉的一個重大突破，意味著農村集體土地可以直接進入市場交易。上海、北京、廈門、鄭州、南京、成都等地作為試點來開展此項工作。以上試點工作的開展不但是為農村集體土地入市做鋪墊，也是在農村宅基地使用權流轉的受讓主體范圍上做了突破，由淺入深的放開農村宅基地使用權的流轉。

其次，對相關規則做出具體的規范。第一，實現農村宅基地使用權作為用益物權的權利，堅持農村宅基地公有制性質。因農村宅基地使用權具有財產屬性，故要突出保護這方面的權利。第二，要完善確權。第三，價格評估機制的建立。由于公權力涉入過多會導致價格失衡，故建議價格評估環節，尤其是國家征收農村集體土地時不能有由公權力機關定價，而是要參考價格評估公司的評估價格，使流轉過程公開、透明，從而保證公正、合法。第四，配套相應的監督機制。如公示制度，可以防止農民的財產權利受到非法侵害。再如定期監督檢查制度，定期、反復的監督檢查宅基地使用權的流轉方式、過程等內容和程序，有助于最大化的保護農民的合法權益。第五，合理分配農村宅基地使用權流轉的收益。2015年1月《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度改革試點工作的意見》指出“要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”

最后，一個配套制度的建立：集體經濟組織村民的社會保障制度。第一，農村宅基地有社會保障性。只有使農村居民和城鎮居民平等的享在有醫療保險、養老保險、失業保險等方面的權利，改革才會徹底。第二，立法者立法時配套農村社會保障制度，彌補法律空白。第三，實際操作中銜接農村宅基地使用權的流轉與社保制度。

結語

目前，農村宅基地使用權流轉的改革勢在必行，越來越多的地區都在積極響應各項政策性規定，配合開展各項改革的試點工作。回顧各地區試點工作，研究相關法律規范，對流轉的現狀做出了一些合理的分析。現行法律規范有所滯后并存在一些立法空白，我們正面對前所未有的考驗。對此提出幾點法律對策，為放開流轉做一些準備，最終使農村宅基地使用權合法、規范的流轉。

［1］于華江. 農村宅基地法律糾紛案例分析［M］. 對外經濟貿易大學出版社，2011.

［2］陳小君. 農村土地法律制度研究［M］. 中國政法大學出版社，2004.

［3］王衛國. 中國土地權利研究［M］. 中國政法大學出版社，1997.

［4］龔介民. 農村宅基地房地產應確權為農民私有權［J］.上海農村經濟，2005（5）：12-13.

［5］王小瑩. 我國農村土地流轉法律制度研究［M］.法律出版社，2012.

［6］陳前虎，吳一洲. 農村宅基地制度變遷及其流轉模式［J］. 江蘇農村經濟，2010（5）：66-68.