基于政府角色視角的農村合作金融發展問題研究?

◎程曉娟

合作金融在解決弱勢主體金融需求上有其獨到的優勢。目前我國農村金融需求主體弱勢、信息缺失等問題仍然突出，“三農”金融需求缺口依然巨大，據統計2014年已超過3萬億。未來，農村合作金融在我國將會有很大成長空間。合作金融發展，離不開政府作用的發揮。下面，著重從政府角色視角剖析農村合作金融發展問題。

一、農村合作金融發展中的主要問題

改革開放以來，我國農村合作金融不斷改革與創新，已形成以農村信用合作社（以下簡稱農村信用社）、農村資金互助社和農民資金互助社等為主的農村合作金融體系，對于解決“三農”資金需求發揮了重要作用。但是，目前也面臨著諸多發展難題。

（一）農村信用社異化

合作性是合作金融的最主要特征。農信社異化，即合作性的漂移或喪失。事實上，從發展歷程看，一定比例農信社在成立之時，合作性就略顯不足；在之后的發展過程中，雖然經歷恢復“三性”、多元模式及股份制改革，廣大農村信用社盈利能力提升、支農作用提高，但是其“去合作化”的發展趨勢不僅沒有扭轉、反而在進一步加深。比如，自2003年國家推出商業化改制政策，大量農村信用社在名稱上紛紛刪除“合作”字眼，更名為農村合作銀行或農村商業銀行，而且股東們更加追逐盈利，其貸款發放毫無資金互助合作特色，其發展越發背離“追求服務、不以盈利為目的”的宗旨，經營方向、經營行為與商業銀行基本無區別。藍虹、穆爭社（2016）對2007-2012年全國115家縣域法人樣本農村信用社改革績效進行實證分析，結果也顯示：雖然總體績效、商業績效、涉農服務績效均呈改善態勢，但是涉農服務績效改善程度最低。

（二）農村資金互助社發展狀況不佳

農村資金互助社誕生于2007年，它是農村金融“增量”改革產物，具有服務便捷、風險可控、融資成本低等優勢，能有效放大財政扶持資金作用。然而從試點情況來看，發展形勢不容樂觀。一是規模小、支農能力弱。由于發展中存在諸多難題，遭到了理論界及社會各界的非議，銀監會于2012年暫緩審批發放牌照。截止目前，全國僅存49家。據統計2013年涉農貸款總額約10億元，這一數值僅占全國涉農貸款的1/10000。二是運營成本高、經營狀況不佳。運營成本高是普遍面臨的問題。以瑞安匯民農村資金互助社為例，2015年日常運營成本與營業稅金及附加之和占全年利息凈收入的比例高達49.5%。經營狀況不佳是農村資金互助社普遍存在的問題，長期虧損也一定比例的存在，甚至倒閉、擠兌風波也時有發生。比如，和港農村資金互助社2013年虧損額約為3.4萬元，與2012年相比這一數值上升了20余倍。

（三）農村非正規合作金融發展欠規范

農村非正規合作金融是構建多層次“三農”金融服務體系的重要組成部分。然而，目前農村非正規合作金融也存在著一些亟待解決的問題，嚴重影響了其作用的發揮，甚至還帶來了諸多金融風險隱患。一是資金來源呈存款化傾向。為了吸納更多的社員、股金和存款，個別農村信用合作組織突破封閉范圍，高息向社員外公眾吸收存款，盲目追求資金規模，造成合作金融喪失了熟人社區、信息對稱的優勢，風險控制能力大為減弱，存在非法集資的風險。二是資金運用呈貸款化趨勢。部分社出現追求少數人利益，變相向非社員提供貸款，甚至資金運用以貸款方式為主，貸款利率有時高達15%～24%，以至于出現高利貸現象；還有些社將資金投向“三農”之外，導致資金外流等。此外，還存在主要從事商業金融活動，但是假借合作金融之名以逃脫監管部門的審慎監管，一定程度上擾亂了農村金融市場。

二、農村合作金融發展中政府角色失當的主要表現

政府在農村合作金融發展中應該如何進行角色定位，學術界一直存在較大爭議。下面著重從政府干預方式、政策資金扶持、金融監管實施、法制環境營造等方面，探究農村合作金融發展問題產生的原因。

（一）政府行政干預不當

合作金融一般由弱勢主體采取聯合形式以期實現信用互助。能否實現信用合作是經濟主體理性、自愿的選擇，而不是盲從或外力強制推動的結果。然而，我國農村合作金融發展亂象橫生，一個重要原因就是政府行政干預不當。20世紀50年代，農村信用社成立初期，政府不僅積極提倡農民加入，而且還直接推動。有些地方采取政治運動式的發動，甚至強迫入社，導致一定比例的入社農戶不是出于自愿選擇，而是“被入社”、“被合作化”，使得一些農村信用社在結胎時就缺乏合作基因。在隨后發展中，在很大程度上是由政府參與管理，農信社內部的民主管理大大弱化，流于形式；內部人員配置和經營決策都要很大程度上受到政府的行政干預，從而進一步加劇了合作性的喪失。在此期間，雖然經歷了不斷改革創新，但是由于政府行政主導色彩一直較濃、社員主張往往不被采用，農村信用社發展的頂層設計始終未能充分吸納合作制原則，導致其進一步地遠離合作性金融的發展軌道。

（二）政策扶持力度不夠

在合作金融發展早期或實力較弱時，主動開展資金幫扶；在日常運行中，提供多種稅收優惠，是很多國家扶持合作金融發展的慣常方法。然而，我國雖然也有一些支持農村合作金融發展的政策，但是幫扶幅度顯然是不夠的。一方面，政府資金幫扶幾乎為空白。從實踐來看，政府對農村非正規合作金融和農村資金互助社的直接資金支持幾乎為零；融資政策支持方面，只有在《農村資金互助社管理暫行規定》中提出了“允許農村資金互助社向商業銀行等融資”，在執行中，往往由于農村資金互助社規模小、問題多以及商業銀行基層機構權限所限等因素制約，難以有效發揮作用。另一方面，稅收優惠幅度太小。2009年以前，我國不存在有關新型農村合作金融方面稅收優惠政策；2009年初至2013年底，僅有針對農信社和農村資金互助社的關于減征營業稅的稅收優惠政策，而且稅收優惠幅度非常小。目前，涉及農村合作金融的稅收優惠政策，集中體現在2014年底下發的《關于延續并完善支持農村金融發展有關稅收政策的通知》（以下簡稱《通知》）中。《通知》打破了以往稅收優惠適用對象過窄的局面，基本涵蓋了所有類型農村合作金融；擴大了享受稅收優惠的貸款范圍，將享受稅收優惠的農戶小額貸款的金額由“5萬元（含）以下”提升到“10萬元（含）以下”；但是，優惠幅度仍然太小。政府政策扶持力度不夠或缺失，一定程度上助長了農村合作金融資金來源存款化、資金運用貸款化傾向的發展。

（三）金融監管不科學

農村合作金融有序健康的發展需要科學合理的金融監管機制。科學的監管不僅能使農村合作金融組織獲得合法地位、得到國家政策及法律保護，而且可以助其有效化解運營中產生的金融風險。實踐中，一些地方政府已開始積極履行職責，并對推動農村合作金融健康發展發揮了積極作用。然而，目前在監管方式和范圍上仍存在諸多問題，農村合作金融監管的科學性還有待進一步提高。一是在監管方式上，對農村資金互助社實施了過嚴的審慎監管。合作事業以社員的自助為基礎，自助的特性決定了在管理上，主要依賴于自主、自我管理。按照《農村資金互助社管理暫行規定》，銀監分局主要負責對其監管，由于人員有限、監管力量不足等諸多因素的制約，監管機構采取了比照商業銀行的審慎監管。這種監管不但沒有降低風險，而且還產生了副作用，如金融抑制。二是在監管范圍上，對非正規金融存在監管真空。由于銀監部門堅持“誰審批，誰監管”而不予以監管，農委或農工辦“只批不管”，工商部門只管注冊登記，公安部門更不會主動實施監管，使得新型農村合作金融組織處于監管的真空。筆者認為監管真空的存在，是導致“山寨銀行”、高利貸等金融亂象叢生、金融風險頻發的重要誘因。

（四）法制建設滯后

一是關于農村非正規合作金融發展的法律法規缺失。當前，我國涉及農村合作金融的法律法規，主要包括《農村資金互助社管理暫行辦法》以及散見于《銀行法》、《銀行業監督管理法》、《存款保險條例》等金融法律法規中的相關條文。《農村資金互助社管理暫行辦法》僅適用于農村資金互助社，《存款保險條例》僅將農村信用社納入“投保機構”范圍，其它金融法律法規涉及農村非正規合作金融的規定更是空白。法律法規的缺失，導致農村非正規合作金融開展業務活動找不到法律遵循，金融亂象的發生自然難以避免。二是已有相關法律法規約束力不強。涉及農村合作金融的法律法規，目前大多為行政法律和部門規章，層級低、約束力不強，難以充分發揮對農村合作金融發展的規范與引導作用。三是部分條款設置不夠科學。有些條款門檻設置過高、限制過嚴，有些條款對相關問題規定不充分。比如，央行對商業銀行資本充足率的要求為4%，但是按照《農村資金互助社管理暫行辦法》，農村資金互助社發放貸款總額卻不能超過其凈資本的15%，這一要求明顯更高、限制更嚴，致使其自有資金不能充分使用，貸款能力、盈利能力雙降。此外，還存在對“一人一票制”規定適用的范圍太寬，對多票權的限制不夠，等等。法律制度規范缺乏，容易導致農村合作金融發展中出現社員權益受到侵犯和參與管理積極性不高等問題，從而影響農村合作金融的健康有序發展。

此外，人才培養與合作意識培育有待加強。培育農民的合作金融意識以及為農村培育合作金融經營管理人才，也是政府的職責所在。一些地方政府由于認識不到位，在合作金融人才培養、合作金融意識培育上重視不夠、投入不足，造成農民合作意識薄弱、經營管理人才缺乏，進而也會影響農村合作金融健康有序發展。

三、完善政府在農村合作金融發展中角色的建議

農村合作金融是有效滿足“三農”金融需求的重要供給主體，各級政府要高度重視大力支持，堅持有限干預原則，采取差異化策略、實施分類改革。引導其以服務“三農”為宗旨，在強調“互助性、內部性、社區性”的基礎上，實現健康發展。具體建議如下：

（一）加大政策扶持力度

一要增強財政資金支持。一方面，建議整合部分專項扶農資金通過農村合作金融組織系統下達到扶助對象，從而一定程度上緩解資金短缺問題；另一方面，機會成熟后，可以考慮政府以投資方式參股農村合作金融組織，組建官民合股的農村合作金融機構，給予更多資金支持。二要加強融資政策幫扶。一方面，推動建立與商業金融等金融機構的銜接機制，鼓勵農村合作金融將季節性富余資金存放于以商業銀行為主的其它金融機構，后者積極幫助前者解決資金需求旺季的資金短缺問題。另一方面，盡快出臺相關指導意見，促進信用合作與生產、購銷合作的融合共生發展，努力將信用合作嫁接在社區和產業鏈上。三要加大稅收優惠扶持。進一步增加稅種范圍、加大優惠幅度，使得各類農村合作金融均獲得更多范圍、更大程度的稅收優惠政策支持。四要適時放開對農村資金互助社設立的審批限制。待時機成熟后，一方面逐步允許符合條件的非正規合作金融注冊成立；另一方面，鼓勵具有地緣或生產經營有關聯性的農戶積極聯合注冊成立。

（二）科學化金融監管

一要不斷強化地方政府的監管之責。要不斷完善雙層金融監管機制，進一步強化地方政府的農村合作金融監管主體責任。省級政府應盡快研究制定加強監管實施意見，特別要明確農村非正規合作金融的監管主體及其監管職責，同時積極引導市、縣級政府認真細化責任，科學實施分層次、靈活性的金融監管，切實做好監管工作。二要轉變監管方式，逐漸由審慎監管轉變為非審慎監管方式。農村合作金融是農民自發形成的金融互助活動，具有市場內生性特征和自我風險防范機制。地方政府應尊重、相信其自我管理和發展能力，鼓勵其健康發展。實施非審慎監管，核心是要為農村合作金融發展構建良好的制度環境，要探索實行負面清單管理，只要不沖破底線，就任由其自主發展。實施非審慎監管，重點和難點是監測互助資金的流動。鑒于農村合作金融組織的資金主要存放于農信社，可以采取政府購買服務的方式，委托農信社對互助資金流動狀況監測，一旦出現異常現象及時向當地政府報告，以便相機抉擇實施科學有效監管；此外，還要委托社會中介機構，對互助金信息披露的真實、準確性進行審計監督，進一步為地方政府實施有效監管提供科學依據。

（三）加快法制建設進程

短期來看，應盡快修訂完善已有法律法規。要重點加強對《農民專業合作社法》、《農村資金互助社管理暫行辦法》和《存款保險條例》等法律法規的修訂和完善，將符合條件的農民合作社內部開展的資金互助納入《農民專業合作社法》、將符合條件的農村合作金融組織均納入《存款保險條例》，賦予他們同樣的法律地位，享受更多的政策優惠，接受更科學的監督約束；本著“既保護好普通社員的利益，又能調動能力社員或管理人員的積極性”原則，科學修訂《農村資金互助社管理暫行辦法》中“一人一票制”適用范圍、多票權的限制、主管機關對理事、董事等管理人員濫權行為的監督管理權限。長期來看，應加快制訂《合作金融法》。鑒于我國農村合作金融種類較多以及已有相關法律法規層次低、約束力不強的客觀實際，建議盡快出臺《合作金融法》，把各類型合作金融均納入該法律制度框架，對組織性質、地位、宗旨以及組織內成員的來源范圍予以規定，對經營自主權、內部資金互助機制、系統性風險防范機制、法人治理結構、監管體制等予以明確，從而既也有助于進一步規范管理、又提升了法律的約束力。

（四）不斷加強人才培養和合作意識培育

一方面，要大力推廣合作金融觀念的宣傳教育。各地方政府要積極借助新聞媒體宣傳、文藝小品表演、免費發放材料等多種形式載體，大力宣傳合作金融理念，提升農民合作金融意識。另一方面，要強化合作金融知識培訓。農村合作金融的主要成員是農民，他們的金融經營管理能力普遍較弱，這使合作金融的健康發展受到了很大的限制。因此，地方政府要加強對農民的合作金融知識培訓，使他們全面、深入了解農村合作金融特點、治理機制、運行管理以及風險防范等知識，使他們中的一部分人切實掌握一定的管理技能與合作金融風險防范、應急處理等技術，確保經營管理能力顯著提升。

此外，還應大力推進農村“三權分置”改革、農地經營方式創新，積極構建協調發展的合作經濟體系，不斷完善農村社會保障體系，努力優化生態環境。

［1］李勇堅，王弢.中國“三農”互聯網金融發展報告（2016）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2016.

［2］白欽先，楊焱.中國農村信用社未走上合作金融道路的歷史與文化視角分析［J］.西南金融，2014（12）.

［3］藍虹，穆爭社.我國農村信用社改革績效評價——基于三階段DEA模型Malmquist指數分析法［J］.金融研究，2016（6）.

［4］王靜.農村資金互助社狀況——以瑞安匯民農村資金互助社為例［J］.中國金融，2016（13）.