資金互助社縣域扶貧開發實踐與探索
——以寧夏Y縣為例

◎申康達 趙福玲

在農村扶貧開發的發展歷程中，扶貧資金的管理、使用和效益的發揮，一直是扶貧工作研究的主要問題，也是在不同的扶貧工作階段所面臨的突出問題之一。因此，如何發揮扶貧資金的使用效果，確保每一筆扶貧資金都能對扶貧起到積極的促進作用，使扶貧資金發揮最大的效益，是扶貧開發工作始終研究和探索的重要課題。“資金互助社”的出現，是在多年的扶貧開發實踐中摸索出來的一種扶貧途徑和機制，破解了過去在工作中遇到的一些難點和問題，取得了一定的扶貧效果，為縣域扶貧開發提供新的路徑選擇。

一、寧夏Y縣資金互助社發展情況

Y縣位于寧夏東部，轄8個鄉（鎮），101個行政村，總人口16.58萬，其中農業人口13.76萬，土地總面積8661平方公里。Y縣的“資金互助社”扶貧實踐是從2006年開始實施的，經過5年的不懈努力，Y縣爭取到“互助資金”整縣推進試點示范縣項目，先后分四批組織實施了該項目：第一批3個村，投入互助資金91萬元，滾入本金6.4萬元，入股農戶444戶，919股；第二批5個村，投入互助資金130萬元，滾入本金4.7萬元，入股農戶643戶，1790股；第三批29個村，投入互助資金700萬元，滾入本金17.7萬元，入股農戶3511戶，10855股；第四批47個村，投入互助資金1140萬元，入股農戶593戶，1942股。截止2016年底，全縣84個貧困村將全部實現“資金互助社”項目覆蓋，資金運行總量將達到2089.8萬元。其中，國家財政扶貧資金1925萬元、縣財政投入100萬元、滾入本金資金28.8萬元、以獎代補、外援和社會幫扶資金36萬元。

二、寧夏Y縣資金互助社的運行管理實踐

（一）加大宣傳培訓力度，提高農戶對互助資金的認識

Y縣從互助資金的相關政策和使用規章制度兩個方面對農戶進行宣傳。首先，在宣傳互助資金的有關政策規定方面，以召開全縣扶貧開發工作會議和各類扶貧培訓班為主要契機，向廣大干部農戶宣傳村級發展互助資金是國家提供本金的一種資金到戶扶貧模式，是一種新的扶貧途徑和機制，是幫助農民脫貧致富的一條有效途徑。為了讓廣大農戶了解掌握互助資金的相關政策，Y縣扶貧辦成立專項工作組，深入到試點鄉村，采取印發宣傳資料、召開群眾大會、舉辦宣傳培訓班等形式進行廣泛宣傳。由于宣傳發動到位，激發了貧困戶參與互助資金的積極性和主動性。多數農戶由模糊認識到認知、由半信半疑到積極參與，主動交納股金。其次，在宣傳互助資金的使用規章制度方面，讓廣大干部農戶意識到互助資金是國家為緩解和消除農村貧困現象，對貧困地區實施的惠農政策，是促進貧困地區經濟發展的“催化劑”，是貧困戶脫貧致富的保障金，不能違規使用互助資金。通過多層次、多渠道的廣泛宣傳和培訓，Y縣上下形成了共識，夯實了管理基礎。

（二）加強組織領導力度，建立有序的管理約束機制

Y縣縣委和政府高度重視資金互助社的試點及發展工作，專門成立了“Y縣資金互助社”工作領導小組。各鄉鎮成立了資金互助社管理領導小組，建立健全各項規章制度，指導檢查資金管理使用情況。Y縣的貧困村通過召開村民大會，采取民主選舉的方式，成立了資金互助社管理委員會，負責對資金審批、發放和回收的過程進行監督。健全管理制度是促進管理規范，確保每一筆互助資金都能發揮出最大的經濟效益和社會效益的前提條件，也是搞好互助資金的支撐措施。一方面，Y縣嚴格執行《國家扶貧資金管理辦法》等有關規章制度，另一方面，結合扶貧工作實際，制定出臺了《Y縣貧困村資金互助社管理制度》、《Y縣資金互助社管理委員會主任職責》。使互助資金的使用從方案制定到申報、實施、督辦、評估和驗收等全過程都有一套嚴格的管理辦法，實現了資金互助社的運行規范化和科學化。

（三）完善資金使用程序，構建互助資金安全運行流程

Y縣對資金互助社的資金使用流程方面做出了一系列規定。從互助資金審批方面來看，互助資金必須由村級資金互助社管委會負責審批和資金投放；從互助資金借貸額度方面來看，資金互助社中的農戶借款額度最高不超過5000元；從互助資金使用周期方面來看，互助資金的借款期限最低為6個月，最長期限不超過一年；從互助資金可持續發展方面來看，借款農戶需要向資金互助社提供一定比例的占用費，25%的占用費用于管理人員誤工補助和辦公經費，75%的占用費轉為資金互助社的資金賬戶，用于擴大互助資金規模。從農戶借款制度化條件方面來看，只有加入資金互助社并入股的農戶才能申請借款，借款額度按入股資金比例分配，擔保方式采取五戶聯保。對于不講誠信的借款人和擔保人，由村級資金互助社管委會負責追回欠款，同時終止借款人和擔保人的借款資格。同時，將每期互助資金借款情況進行公示，實行透明化管理，接受全體農戶的監督。

三、寧夏Y縣資金互助社的扶貧開發實踐

（一）堅持互助資金扶貧宗旨，激發農戶參與積極性

Y縣資金互助社為有效幫助貧困村解決生產資金投入不足的困難，充分發揮互助資金帶動貧困戶增產增收的作用，明確規定互助資金主要用于支持貧困農戶發展種植業、養殖業、農副產品加工等生產性項目，不得用于非生產性項目（如修路、架橋、蓋房、看病、上學等）。根據這一規定，Y縣84個貧困村的貧困人口使用互助資金率高達60%以上，較好地體現了扶貧的宗旨。在項目選擇上堅持以灘羊養殖、甘草種植、柳編等當地扶貧主導產業為依托，重點發展特色產業，幫助群眾拓寬增收渠道。

同時積極引導和開發新的產業項目，為互助資金匹配最優項目。Y縣在新項目選擇方面堅持三個原則。一是遵循市場規律，充分考察市場，避免“前開后廢”的現象發生，盡量把有限的互助資金安排到合適的項目上；二是民主決策選擇，資金互助社村級管理委員會對貧困戶制定的項目規劃，都是通過廣泛征求意見，共同議定出最急需解決的、最具有發展潛力的項目；三是項目充分論證，綜合考察資源運用以及產業布局，按照縣域經濟整體部署，吸取各方面意見，合理開發扶貧資源。

（二）堅持互助資金到村到戶，緩解貧困農戶生產資金短缺

Y縣通過成立資金互助社，動員群眾入股，并參與到互助資金的管理與使用中來。探索完善到村到戶資金的管理措施，認真研究解決存在的重點、難點問題，幫助貧困戶選項目，解決自籌資金，及時落實項目資金，逐步形成農業生產滾動發展的良好運行機制。嚴格堅持“項目跟著規劃走，資金跟著項目走，監管跟著資金走”的原則，做到資料全、手續齊、及時撥和不挪用。按照“用途不變，渠道不亂，統一規劃，集中使用”的原則，由資金互助社村級管理委員會負責進行整合投入，并將項目資金管理工作貫穿于項目實施全過程。優先扶持特困戶和計生貧困戶發展生產、擺脫脫貧。

（三）堅持推廣和發展互助資金，不斷提高貧困農戶脫貧能力

Y縣的互助資金重點針對發展產業項目，探索和建立了資金滾動發展，持續扶持的長效機制，延長了扶貧資金的利用周期，也提高了貧困農戶積極參與扶貧開發的積極性和主動性。由于互助資金財務管理健全，監督制度透明，通過定期開展活動，提高了群眾的自我管理的能力；資金互助社是貧困農村群眾自己的“村級銀行”，每個入股會員都有自己的股金，加大了貧困農戶自我發展的能力；互助資金能夠帶動產業規模化發展，增強了貧困農戶自主經營項目的能力。

四、存在的問題及對策

通過開展資金互助社的示范和推廣工作，有力地促進了Y縣經濟和社會的全面發展，在幫助貧困戶解決實際問題、脫貧增收等方面取得了明顯成效。盡管Y縣在資金互助社的扶貧開發方面進行了大膽的嘗試和探索，取得了一定成效，但隨著扶貧工作的不斷深入以及資金互助社的不斷發展，資金互助社在以下四個方面存在一些問題。

一是資金互助社的管理人員素質普遍不高。資金互助社的管理人員均是從村民中選出來的，文化水平偏低，對資金互助社的管理水平較低。建議加大對資金互助社管理人員培訓力度，切實提升管理人員服務和發展能力，提高管理水平。

二是互助資金總量小、借款額度低以及資金來源單一，不能充分滿足貧困農戶的生產發展需要。Y縣向每個資金互助社投放資金20萬元，借款額度原則上不超過3000元，不能滿足農村發展生產需要。建議加大對資金互助社的資金投放力度，由原來20萬元，提高到40至60萬元。將互助資金社入股標準由每戶最多3股提高到5股，借款額度增加到5000元以上。同時探索多渠道籌措資金，有效整合和捆綁其他扶貧項目資金，引導社會資金加入扶貧互助資金，增強資金實力和發展潛力，切實解決貧困農戶生產發展資金短缺的問題。

三是資金互助社配股機制有待進一步完善。資金互助社的推廣和發展是以行政村為單位實施的，且絕大部分互助資金是財政投入資金，對部分經濟狀況差、沒能力入股的貧困農戶來說，不能享受到扶貧資金帶來的好處，有失公平。建議降低貧困農戶入股股金或實行贈股，對于實行贈股的貧困農戶通過民主評議產生。

四是資金互助社的管理制度有待進一步健全。沒有規范的制度建設，資金互助社不可能長久運行。建議要用制度去管理資金互助社，進一步建立完善各項管理制度，幫助農戶正確地開展自我管理活動，充分行使好民主權利，推動資金互助社在更大范圍的推廣，讓更多的貧困農戶通過發展來脫貧致富。

［1］李紅艷. 我國農村資金互助社的發展問題探索［J］.農業經濟，2014（8）.

［2］馬榮華. 農村資金互助社的治理機制研究［J］. 西南金融，2015（5）.