農村公共服務體系建設的資金缺口及其堵補

◎余長惠

目前，我國人口已近14億，盡管城市化率已超50%，但很多還要回農村居住，仍有7-8億人口居住在農村。中國的農村人口是如此之大，對農村公共服務存在著巨大的需求。但是，我國農村公共服務體系，因資金存在較大缺口，在諸多方面均存在短板，與城市相比，有很大的差距。彌補資金缺口，成為推進農村公共服務體系建設，進而破除城鄉二元體制，實現城鄉協調發展的關鍵所在。

一、我國農村公共服務體系現狀

自改革開放以來，特別是近年來，黨中央、國務院高度重視城鄉協調發展，提出了建設社會主義新農村的戰略，盡力提高農村公共服務的資金投入，支持農村公共服務體系建設，明顯改善了農村公共服務水平。但深程度分析，其發展與城市發達完善的公共服務體系相比，仍明顯落后，不能適應農村居民的需要，服務體系不健全、供求結構失衡等突出問題還未得到本質性解決。具體狀況如下：

（一）民生公共服務體系不健全，不能滿足農村居民需要

民生是公共服務體系的核心內容，教育、醫療、養老是其中最主要的內容。目前，出于望子成龍的愿望，很多農戶對子女教育的支出不計成本，往往占其年收入的三分之一，甚至一半以上。但是，很多農村的教學點撤銷，優秀師資流失，基礎設施陳舊落后，造成農村學校教學質量下降，很多農民對于農村教育都存在不公平之感。

2002年以來，農村也建立了醫療保障制度，補上了農村公共服務體系的一大短板，但仍存在較高的基本醫療費用與較低的醫療保障水平之間的矛盾。新型農村合作醫療制度規定的報銷比例較低，“自己買點藥吃”仍然是農民生病后診治方式的第一選擇。

當前，農村社會養老保險覆蓋面窄，并且基本的社會保障覆蓋率低，同時農民工就業率低。這就使得傳統的“養兒防老”仍然是農村人養老的主要選擇。政府組織的社會養老保險長期滯后，保險成本高，農民參與養老保險的積極性不高，參保比率低。

（二）生產公共服務供求結構失衡

土地補償標準低，農民實際收到的補償較少。筆者在對農民的調查中，約有55%的農民被征用土地，但其中只有70.4%的農民獲得了征地補償。向政府尋求幫助仍然是農民解決土地糾紛的主要途徑，當政府不能解決時，農民不得不采取其他解決辦法，常引發對立和沖突。此外，有相當多的農民對當前現有的土地政策不太滿意，其中絕大多數人主要是擔心土地政策會改變，憂慮保證土地使用權的相關政策的長期穩定性。［1］

當前，許多農村基礎設施建設不符合農民的需求，提出的基礎設施方案有些難以滿足不同農民的愿望，導致農民參與基礎設施建設的熱情不高，造成了集體選擇的困境。

（三）公共安全與環境保護公共服務水平普遍偏低

在公共安全方面，農村假劣農資的比例相對較高，遠高于假冒偽劣商品的比例。經調查顯示，約61.8%的農民沒有購買假冒偽劣商品，但約80.4%的農民卻購買了假肥料、假殺蟲劑等農資。表明政府打擊假劣農資的強度還遠遠不夠。

在環境保護方面，農民認為最需要保護的生態資源是耕地資源和水資源，表明耕地和水在廣大農民心中至關重要的地位。但是，絕大多數的農民缺乏森林資源保護意識，甚至相當多的一部分人根本不重視森林資源的可持續開發，對森林資源的保護意識淡薄。

二、農村公共服務體系建設存在的資金缺口

（一）中央、省級財政將公共服務建設的重心放在城市，農村常被忽視

在政府的各種規劃中，公共服務體系建設多向城市，尤其是大型城市、特大型城市傾斜。相對而言，對農村公共服務體系的建設，不論中央和省級財政，投入則少得多，使得農村各項建設的資金缺口居高不下，進一步導致了農村公共服務體系的薄弱。

（二）縣鄉兩級政府財政極為困難，無力承擔農村公共服務體系建設

自上世紀90年代建立分稅制以來，好的稅源劃歸國稅。地稅則是那些金額少，但征收困難的稅源，導致中央和省級財政明顯改善，但縣鄉兩級財政卻極為困難。東部發達地區還好，很多貧窮地區，縣鄉兩級政府的財政，維持政府的基本運轉還得靠轉移支付，捉襟見肘，根本抽不出資金來進行農村公共服務體系建設。［2］

（三）村集體經濟普遍薄弱，承擔農村公擔共服務體系建設力有未逮

實行家庭聯產承包責任制之時，我國很多農村沒有注意保留集體資產，大多集體資產跟耕地一樣，一分了之。很多村集體企業被迫下馬，集體經濟名存實亡，村集體沒有穩定的收入，雖有心建設家鄉，如無上級財政的支持，往往力有未逮。

（四）農民缺少投資農村公共服務體系建設的意愿和財力

農民是建設公共服務的主力，同時也是農村公共服務體系的主要受益者。在古代，水利、道路等很多農村公共設施，多有鄉紳發起，農民集資建城。但現在，由于已經養成公共服務設施建設靠國家的習慣，加之農村居民大多貧窮，導致很少有農民愿意主動投身到公共服務體系的建設中去；即便有心，也無其力。縣鄉政府在動員農民建設農村公共服務體系上也缺乏足夠的重視，農民投資農村公共服務體系建設的積極性、主動性，沒有調動起來。

三、堵補農村公共服務體系建設資金缺口的路徑

（一）構建政府、村集體、農戶合作共建的農村公共服務體系建設共財政體系

農村公共服務的供給是需要從中央到地方各級政府的環環配合和分工的，科學的界定各級政府在農村公共服務供給中的事務范圍和財政支出比例是非常必要的。中央和地方各級政府在提供農村公共服務方面必須明確職責分工，通過分配合理的財政權力到各級政府來保障相應的財政資源服務供應。在這個過程中需要建立標準化的財政轉移支付制度來確保各級政府間財政關系的透明和公開。

我黨在十七大報告中指出：“要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。”這就需要改革我國農村公共服務供給的金融體系，比如中央政府應當承擔起義務教育、最低生活保障以及基本的醫療衛生保健等基礎服務的大部分支出責任，在經濟欠發達的地區，尤其是中西部地區，中央政府需要承擔起所有公共服務的資金。同時還需要因地制宜，根據各級政府的不同情況制定提供公共財政方面的政策，對農村公共服務相關的一些廣泛的利益溢出責任加以澄清和去除。在經濟較為發達的地區相應的地方政府應當履行更多的公共服務管理的智能，提高相應的支出份額。在此基礎上，通過資源稅改革和調整，增加地方稅收，逐步提高地方公共服務的水平和力量，完成從過去補充政府一般性財政支出到補充農村公共服務專項資金的轉變，從而實現城鄉公共服務均等化的目標。

要通過轉移支付不斷調整政府公共支出的財政結構，將公共財政向農村公共服務方向傾斜，促進城鄉公共服務的均等化。同時，加強省市縣鄉等各級政府的財政制度管理體系變革，降低政府的財政運轉成本，提高資金利用率。建立農村公共服務基金，進一步為農村公共服務的后續發展提供資金保障。

（二）加快破除城鄉二元結構，推進城鄉一體化

黨在十七大報告中指出：“建立以工促農，以城市帶動農村發展的長效機制，形成城鄉經濟社會協調發展的新型格局。”這就要求我們需要轉變思路，改變以往的發展戰略，突破現有的城鄉二元結構的束縛，將改善農村公共服務的供給模式從傳統的城鄉獨立轉變為城鄉統籌協調發展。政府在其中扮演了重要的角色，要建立城鄉間統一的基本公共服務保障體系，就必須解除城鄉資源的流動制約，將城市公共服務供給模式與農村公共服務供給模式加以融合，建立統一的戶籍管理制度、教育制度、就業制度以及社會保障制度。擴展農村衛生服務網絡，推進建設新型農村合作醫療制度，從而實現公共服務的全覆蓋，以確保城鄉公共服務體系的協調均衡發展。在加強城鄉一體化的過程中促進城鄉公共服務的一體化，不斷努力，克服障礙，最終實現城鄉公共服務的均等化。

城鄉一體化是中國現代化和城鎮化的新階段。通過制度改革和政策調整，將工農、城鄉、城鄉居民和農村居民作為一個整體，在產業發展，市場運作，政策實施以及生態環境保護等各個方面進行統一的規劃和建設，有助于實現城鄉平等，促進城鄉間產業發展的互補，使農村居民和城市居民享受一樣的福利，從而實現經濟社會全面、協調、可持續的綜合發展。

（三）引入市場機制，吸引民間資金投資農村公共服體系建設

農村公共服務體系建設的資金，單靠政府，無法滿足。要引入市場機制，吸引民間資金投資農村公共服務體系建設。［1］首先需要充分發揮村級自治組織在為自身提供服務方面的積極性，政府引導其健全“一事一議”制度，提高自主性和能動性。接著，要引導各類商業性金融機構將資金投入到農村公共服務體系的建設上來，充分調動社會閑散資源，同時鼓勵其他非商業性社團以及各類組織為農民提供公共服務。政府與各類社會團體互相合作，互相競爭，逐步完善公共服務體系，提高服務供給質量。同時，公共服務的供給不能拘泥于一市一縣，各級政府在黨中央的帶領下進行跨區域合作交流，實現資源的合理有效配置，盡力增強農村公共服務的供給能力，最終實現改革農村公共服務的供給方式。

［1］夏鋒.千戶農民對農村公共服務現狀的看法——基于29個省份230個村的入戶調查［J］.農業經濟問題，2008（05）：68-73，112.

［2］王勝子.我國農村公共服務體系完善研究［D］.東北師范大學，2014.

［3］張立波，楊英法.我國文化產業發展的資金短缺問題及其破解［J］.中國商貿，2009（05）：194-195.