關于上海實施鄉村振興戰略的思考與建議

■馮 霞 文 月

解決好“三農”問題一直以來都是我黨工作的重中之重。在習近平總書記所作的十九大報告中，首度提出“實施鄉村振興戰略”，并對新時代我國“三農”工作進行了一系列重大部署。“十三五”期間，上海要基本建成國際經濟、金融、貿易、航運中心和社會主義現代化國際大都市，在更高水平上全面建成小康社會，讓全市人民生活更美好。深入學習貫徹十九大精神，深刻理解鄉村振興戰略的重大意義，準確把握鄉村振興戰略的科學內涵，對于推動上海創新“三農”工作思路、開創“三農”工作新局面具有重要的現實指導意義。

一、正確把握鄉村振興戰略的科學內涵

黨的十九大報告里提出了七大戰略，鄉村振興戰略是其中之一。這是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的一項重大戰略任務，是以習近平同志為核心的黨中央對“三農”工作做出的一個新的戰略部署、提出的一個新的要求。

新中國成立以來，黨中央一直把建設新農村列為工作重點。黨的十五屆三中全會明確提出了建設有中國特色社會主義新農村的奮斗目標。黨的十六屆五中全會進一步明確了“生產發展，生活寬裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主”的社會主義新農村建設要求。黨的十九大報告提出了實施鄉村振興戰略的總要求，就是堅持農業農村優先發展，努力做到“產業興旺，生態宜居，鄉風文明，治理有效，生活富裕”。

國家農業主管部門對這“20個字”的釋義是：產業興旺，就是要緊緊圍繞促進產業發展，引導和推動更多資本、技術、人才等要素向農業農村流動，調動廣大農民的積極性、創造性，形成現代農業產業體系，促進農村一、二、三產業融合發展，保持農業農村經濟發展旺盛活力；生態宜居，就是要加強農村資源環境保護，大力改善水電路氣房訊等基礎設施，統籌山水林田湖草保護建設，保護好綠水青山和清新清凈的田園風光；鄉風文明，就是要促進農村文化教育、醫療衛生等事業發展，推動移風易俗、文明進步，弘揚農耕文明和優良傳統，使農民綜合素質進一步提升、農村文明程度進一步提高；治理有效，就是要加強和創新農村社會治理，加強基層民主和法治建設，弘揚社會正氣，懲治違法行為，使農村更加和諧安定有序；生活富裕，就是要讓農民有持續穩定的收入來源，經濟寬裕，生活便利，最終實現共同富裕。

在實踐中，推進鄉村振興，必須把大力發展農村生產力放在首位，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道；必須堅持城鄉一體化發展，體現農業農村優先原則；必須遵循鄉村發展規律，保留鄉村特色風貌。

顯然，把鄉村振興戰略與以往新農村建設相比較，內涵與外延都有提升。產業興旺代替了生產發展，突出了農村一、二、三產業融合發展以及產業發展的重要性。生態宜居蘊含了人與自然之間和諧共生的關系，替代了村容整潔，突出了“綠水青山就是金山銀山”理念在鄉村建設中的具體體現。鄉風文明提法不變，但在實踐中必然有所深化。治理有效替代了管理民主，強調治理體制與結構的改革、完善及治理效率，突出了基層農民群眾的主動參與。生活富裕代替了生活寬裕，體現著農民長效增收機制需進一步完善。

作為國際大都市的上海，“十二五”期間農民收入持續提高，農村社會和諧穩定，農業農村形勢向好，與上海經濟社會發展成就相映生輝。同時要清醒看到，上海同全國一樣，當前最大的發展不平衡仍然是城鄉發展不平衡（如“城中村”“殘缺村”、農業區域農民就業與社會保障等問題），最大的發展不充分仍然是農村發展不充分（如農業區域的基礎設施建設等問題）；能滿足大都市需求的農產品著名品牌與優質產品不多，農業發展質量效益和競爭力不高，農民增收后勁不足，農村自我發展能力較弱，城鄉差距依然較大；隨著國際大都市建設的飛速發展，郊區農民對實現城鄉融合、共享城市發展成果、全面提高小康社會水平的愿望越來越迫切。因此，必須采取超常規振興措施，在城鄉統籌、融合發展的制度設計和政策創新上想辦法、求突破。未來的上海實施鄉村振興戰略，是站在新的歷史背景下，上海農業農村發展到新階段的必然要求。

二、實施鄉村振興戰略亟待轉變發展思路

黨的十八大以來，黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，統籌推進工農城鄉協調發展，出臺一系列強農惠農政策，實現了農業連年豐收、農民農村的不斷進步。習近平總書記多次強調：“小康不小康，關鍵看老鄉”“沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會”“我國農業農村發展面臨的難題和挑戰還很多，任何時候都不能忽視和放松‘三農’工作”。對此，黨的十九大報告再次強調，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。上海處在更高水平上全面建成小康社會的新時期，解決“三農”問題發揮著關鍵性作用。

一是農業農村工作由強調基礎到“優先發展”。黨的十九大報告強調，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。這是我們黨和政府對“三農”地位的總判斷，既有“重中之重”地位的再強調，又有“關系國計民生的根本性問題”的新定調。黨的十九大報告提出堅持農業農村優先發展，建立城鄉融合發展體制機制和政策體系。這釋放了一個信號，就是資源要素配置要繼續向“三農”傾斜，通過城鄉融合發展，鼓勵更多資金、人才、技術等向農村流動，補短板，強弱項，推動農業農村現代化。黨的十九大報告里講到“優先”的地方，只有三處：即優先發展教育事業、堅持農業農村優先發展、堅持就業優先戰略。也就是說，教育、“三農”和就業，都是需要優先發展的事業。這充分表明，在新時期解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，“三農”作為國之根本，實現決勝全面小康的關鍵，重點和難度都在“三農”，“三農”在各級黨委政府工作中重中之重的地位不僅不能削弱，而且更要加強。

二是“三農”政策由堅持到“堅持與創新并舉”。鄉村振興戰略包含豐富的內容，是融合了堅持與創新的政策框架體系。推動上海鄉村振興戰略，首先必須堅持以往中央及市委的改革部署和重大政策措施，如上海注重保護傳統江南鄉村特色的美麗鄉村建設。大致有：鞏固和完善農村基本經營制度；深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度；保持農村土地承包關系穩定并長久不變；深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，發展壯大農村集體經濟；構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系；促進農村一、二、三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道等等。其次，推進上海鄉村振興戰略必須按照黨的十九大報告精神努力創新。黨的十九大新提出的有：加快推進農業農村現代化；二輪土地承包到期后再延長30年，通過黨的文件的形式，明確了2028年二輪承包到期以后的政策，給農民和農業投資者吃定心丸；實現小農戶和現代農業發展有機銜接，為家庭農場及小農戶長期存在提供了政策依據；健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，增加“德治”在鄉村治理中的作用；培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，想方設法解決農村人才不足的問題，等等。

三是城鄉關系由統籌發展到“融合發展”。鄉村振興戰略，是在深刻認識城鄉關系、變化趨勢和城鄉發展規律的基礎上提出的重大戰略。如何讓城鄉居民共享經濟社會發展成果，黨的十九大報告中特別提到“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。城市有城市的特點，鄉村有鄉村的特點，但兩者并存共榮共生。國際大都市的發展與繁榮，不應僅僅是減少農民、農田和農莊來擴張城市。國際大都市本身應該包括城市和農村兩個部分，而城市和農村的發展從來都是互相聯系、互相促進的，城市和農村都是國際大都市的命運共同體，如上海的城市需求為農業農村提供源源不斷的創新動力，郊區農村的生態農田為國際大都市創造適用的優質產品和優美生態環境。有的專家認為，以往的城鄉統籌是政府單一主導，而城鄉融合是市場的決定性作用和政府的共同推動作用。政府推動鄉村振興，市場的原動力和政府的推動力要有機地結合起來，實現從城鄉統籌向城鄉融合的歷史性轉變。權威人士指出，今后的發展目標是要促進城鄉的融合發展，敢于打破一切阻礙城鄉融合發展的體制機制和政策障礙。

四是“三農”重心由現代農業到“農業農村現代化”。到2035年我國要基本實現社會主義現代化，到本世紀中葉，要把國家建設成為一個富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國。黨的十九大報告明確提出，我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。農業出路在現代化，黨的十九大報告中指出加快推進農業農村現代化，首次在黨的文件中增加了農村現代化。農業農村現代化是我國現代化的重要組成部分，且比單一的農業現代化涵蓋的范圍更加寬廣。推進農業農村的現代化，就涉及到農村的經濟、農村的政治、農村的文化、農村的社會、農村的生態文明各個方面的建設。目前，我國經濟實力和綜合國力顯著增強，上海具備了加快建設國際大都市條件，相對于其他地區，更具備了支撐農業農村現代化的物質和技術條件。上海有能力動員社會各方面力量加大對農業農民農村的支持力度，努力形成上海“三農”發展新格局。

五是現代都市農業政策導向由增產到“提質”。以往的農業補貼側重于生產項目和產量，相對忽視農業生態補償和產品質量。從農業生產資源看，我們對農業耕地及水、氣等環境資源的保護力度很小，如滬郊的農業生態補償政策還是相對較小。因此，一方面在講不走西方國家“先污染、后治理”的老路，一方面自覺或不自覺地在追求經濟高速發展中忽視了保護農業生產環境。還有，農業補貼的管理體制運行不暢，效率不高。目前，財政農業支出實行分塊管理，政策涉及財政、銀行、農業、糧食、民政和外經貿等部門，政出多門，造成協調困難、交易成本高而且時滯長，有限的資金不能形成合力。這些問題會或多或少地影響到鄉村振興戰略的實施進程和質量，應該不斷研究改進。

三、上海鄉村振興戰略的實施路徑與工作建議

實施上海鄉村振興戰略，是對上海社會主義新農村建設要求的進一步提升，是上海社會主義新農村建設的升級版。也可以說，積極實施上海鄉村振興戰略，為上海現代化國際大都市未來發展奠定更加堅實基礎，是今后相當長時間內的重要任務。

一是健全城鄉融合發展體制機制。實施鄉村振興戰略，應按照融合發展的角度完善體制機制，形成要素下鄉的通暢渠道。關鍵就是改革兩個根本制度，一是必須逐步打破土地財政制度，二是必須逐步建立城鄉公平的公共服務制度。在現代化大都市建設中，我們不能泯滅農村集體土地、農村建設用地及農民宅基地所做的巨大貢獻，政府與開發商在土地征用及開發中獲取的巨大利益，農民和農村集體經濟在城市化中做出的巨大犧牲。一般而言，工業化起始階段需要農業支持工業，隨著工業化的不斷推進，特別是像上海這樣經濟社會比較高度發達地區，應該大幅減少對土地財政的依賴，土地的財富增值逐步轉變服務于鄉村的發展，讓農民農業農村共享城市化帶來土地升值的成果。城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，應該逐步建立相對公平公正的公共服務制度，讓農民工市民化、農民市民化，城鎮居民和農村居民平等地享受到社會保障和公共服務。

二是要科學制定鄉村振興戰略規劃。戰略規劃，應是體現鄉村振興長期目標并將其付諸實施的科學計劃。規劃上海鄉村振興戰略，首先要對新型城鄉關系進行歷史定位。鄉村振興戰略實際上是一個戰略轉型，是新農村建設行動的提升，明確鄉村振興發展的要求和內涵，明確上海全面提高小康社會水平時期鄉村振興的方向和要求。應從實際出發，積極貫徹中央關于農業農村優先發展指導思想，進一步調整理順工農城鄉關系，在要素配置上優先滿足，在資源條件上優先保障，在公共服務上優先安排，加快農業農村經濟發展，加快補齊農村公共服務、基礎設施和信息流通等方面短板，顯著縮小城鄉差距。努力讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為具有江南特色、安居樂業的美麗家園。

三是推進農業供給側結構性改革。當前，上海農業依靠資源消耗的粗放經營方式沒有根本改變，環境污染和生態退化的趨勢尚未有效遏制，綠色優質農產品和生態產品供給還不能滿足城鄉居民日益增長的需求。應堅持質量興農、綠色興農，農業政策從增產導向轉向提質導向。要按照鄉村振興戰略提出的堅持質量第一，效益優先，著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制要求，堅持補短板、破瓶頸，著力構建“更好標準、更高水平”的都市現代綠色農業。農業供給側結構性改革，必須使農村經濟體系與城市社會經濟體系在供求鏈上相互做出靈敏的反應。比如，上海城鎮居民需要越來越多高品質的農產品，郊區農業農村要在市場導向的作用下生產高品質農產品；上海城鎮居民收入的提高，大家對休閑觀光、生態環境、休閑養老的需求會明顯上升；都市農業要現代化，就需要性價比很高的農機設備；農民要提高生活水平，需要性價比很高的工業品等等。

四是深化農村產權制度等諸項改革。推進鄉村振興，根本要靠深化改革。黨的十八大以來，中央出臺了一系列深化農村改革的重要文件。首先是深化農村土地制度改革。習近平總書記指出，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系。黨的十九大強調保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。實行土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，也是我國農村改革的重大創新，滿足了土地流轉需要。深化農村集體產權制度改革，目的是保障農民財產權益，壯大集體經濟。要貫徹落實中央《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》及上海市委有關文件精神，抓好農村集體資產清產核資，把集體家底摸清摸準；穩步擴大農村集體資產股份權能改革試點范圍，推廣成功經驗和做法；盤活農村集體資產，提高農村各類資源要素的配置和利用效率，多途徑發展壯大集體經濟。要完善農業支持保護制度，以適應市場化、國際化形勢，以保護和調動農民積極性為核心，主要是改革完善財政補貼政策，優化存量、擴大增量，促進農村產業健康發展。

五是建立一支新時代的“三農”隊伍。黨的十九大報告對新時代“三農”隊伍提出了懂農業、愛農村、愛農民的標準要求。應優化農村基層干部隊伍結構，加強和改進大學生村官工作，抓好選派“第一書記”工作，加大從優秀村干部中考錄鄉鎮公務員、選任鄉鎮領導干部的力度。“三農”工作隊伍要對農業農村農民有深厚感情，傳承“三農”工作的價值理念和優良傳統。同時，上海農民是上海鄉村振興的主體，上海農民是上海鄉村振興的受益者。實施鄉村振興戰略，著力點就是要調動郊區農村千萬農民的自覺性、積極性、主動性和創造性。除政府加大對本地農民的農業與文化知識培育之外，對承包郊區農田的現代農業經營主體的經營者，應該有一定的入門業務標準，如學歷或職稱要求等等。□