適度放活宅基地使用權釋放宅基地流轉活力

2018年中央一號文件明確提出深化農村土地制度改革，要求“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。”由此可見，宅基地制度改革作為鄉村振興戰略的重要組成部分已被提上了加速改革的軌道。對此，我們既要從歷史中看到宅基地制度的巨大貢獻，也要從現實中看到宅基地制度面臨的諸多難題，如此方能理解此項改革的迫切性和重要性。

一、宅基地具備保障和財產的雙重功能

宅基地自產生以來，就具備了為農民提供“住有所居”的地基保障功能。隨著城鎮化的進程、房地產市場的發展和宅基地流轉的探索實踐，其財產功能越來越明晰。

（一）宅基地為農民住房提供了地基保障

住房作為人類生存最基本的生活需要，作為政府應納入供給清單的基本公共服務，長期以來在我國城市和農村采取了二元供給模式：城市由財政提供福利房、廉租房和經濟適用房等各類保障性住房，農村則需由農民自籌資金自主建房。1962年《農村人民公社工作條例修正草案》將農村宅基地所有權規定為集體所有。同時規定“社員的房屋，永遠歸社員所有”。這種“兩權分置”的宅基地制度為農民保障了居住權利，在某種意義上是具有中國特色的居住福利保障模式。不僅如此，宅基地還承擔了一些生產功能，大多數農民會在宅基地上存放種子、安置農具、養殖雞鴨、種植蔬菜，安居的同時實現部分樂業。由此可見，宅基地所起到的保障農民福利、輔助農業生產、穩定農村社會的作用是毋庸置疑的。在“離土中國”的情境之下，宅基地又成為外出務工農民最后一道物質保障。

（二）宅基地的財產價值日漸顯現

作為一種生產要素，隨著城鄉二元結構的逐步破除和農村社會保障體系的逐步健全，宅基地早被賦予的商品屬性和財產功能被逐漸激活并日漸顯現。2013年黨的十八屆三中全會與2014年的中央一號文件提出“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，以文件形式肯定了對宅基地及其住房流轉的探索。實則早在文件出臺之前各地相繼開始了宅基地流轉的實踐，并逐漸形成了村集體經濟組織內部轉讓、村集體經濟組織外部轉讓、農戶主導自由租賃、地方政府主導轉讓等四類模式。村集體經濟組織內部轉讓是以書面合同或口頭協議方式，轉讓或出售房屋后，按照“地隨房走”的原則一并流轉了房屋隨附的土地使用權。外部轉讓一般是賣給村集體經濟組織的外部農村居民或者城鎮居民，這種方式實際是得不到法律保護的無效交易。自由租賃模式中的求租者一些是城市中低收入群體，代表性的有城市務工農民；一些是因創業、退休等各種原因選擇在農村長期居住的城市居民。各地方政府主導的轉讓也各具特色，如天津華明的宅基地換房模式，近郊農民可自愿按照政府確定的標準換取小城鎮的一套住宅；如浙江嘉興模式，以宅基地換貨幣、換房產或換地方，以土地承包經營權換租金、換股份或換社會保障；再如四川成都的“指標捆綁掛鉤”模式，由政府選定項目拆舊建新，“拆舊區”后新增的建設用地指標用在“建新區”之上；又如重慶“地票交易”模式，因宅基地等集體建設用地復耕后產生的等面積建設用地指標，即地票由政府通過農村土地交易所在全市范圍內公開發售。從這些有益的探索和實踐來看，農村宅基地流轉經歷了從個人自發的無序流轉再到政府組織的有序流轉、從實物流轉再到指標流轉的變遷之路，根本動力在于各經濟主體尋求土地報酬最大化的驅動和土地利益分配格局調整的需求。具體影響因素復雜而多樣，宅基地流轉意愿呈現了分化特征，包括了年齡分化、職業分化、收入分化等多重因素。一般而言，農民的年齡越大、鄉土觀念越強，流轉意愿越弱；非農收入越高、務工地越遠，農民流轉意愿越強；宅基地利用越充分、住宅建筑成本越高，農民流轉意愿越弱；地方政府社會保障水平越高、流轉政策對農民利益保護度越高，農民流轉意愿越強。但不論流轉意愿強弱，宅基地及其住房在城鎮化進程中日益顯現了其財產的價值。

二、宅基地制度的發展面臨稀缺性與閑置并存

延續了近60年的宅基地制度，在發展過程中面臨稀缺性和閑置性并存、產權殘缺和無序流轉并存的問題，制度設立的初衷，隨著城鄉人口流動的自由度提升越來越受到挑戰。

近些年來，具有保障和財產雙重功能的宅基地呈現了稀缺與閑置并存的情況。眾所周知，土地資源稀缺是我國的基本國情之一，人均土地面積僅相當于世界人均水平的30%左右；但同時又是世界上城鎮化速度最快的國家，城鎮化率從1978年的17.92%增長到2016年的57.35%（按常住人口計算）。先天稀缺的土地資源要支撐后天快速的城鎮化發展，所得采取的舉措無非是長期擠占農村耕地和宅基地，必然結果是新增城市、建制鎮用地面積不斷增長，而農用地面積卻逐年減少。以2016年為例，與2015年相比，全國建設用地凈增加751萬畝，農用地面積凈減少494萬畝，其中耕地凈減少115萬畝。同時，隨著農村生產力的解放和農民收入水平的提高，農民自身的住房需求也在不斷增加，人均住房建筑面積已從1978年的10.17平方米增加到2016年的45.8平方米。內外部需求的疊加使得原本稀缺的宅基地資源更加稀缺，違規占地建房、超面積建房等現象非常普遍。根據中國社會科學院農村發展研究所的測算，本世紀第一個10年，農村居民點用地增加了3045萬畝，相當于現有城鎮用地規模的1/4。

另一方面，宅基地閑置的現象愈演愈烈。一是農業轉移人口市民化的必然結果。根據國家統計局的抽樣調查，我國每年約有1%的人轉化為城市居民。本世紀第一個10年，農村人口已減少了1.33億人，這部分人的住房要么流轉，要么完全閑置。二是人口候鳥式遷徙的必然結果。除了市民化的人口，我國目前還有1.6億外出就業的農民，他們在城鄉之間過著候鳥遷徙式的生活，一年中大部分時間住房處于閑置狀態。三是城鄉融合發展的必然結果。隨著城鎮化的進程，城鄉地域邊界越來越模糊，一些坐落于城市郊區或城鄉接合部的村莊集體把新宅修建在公路和村道旁，老村由此廢棄變成了“空心村”?！吨袊r村發展報告2017》的統計數據表明，我國每年新增農村閑置住房高達5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。這部分資源如果能加以有效利用，對于提高農民收入、盤活農村經濟、振興鄉村發展無疑將發揮出重要作用。

在宅基地流轉已成為現實的情況下，現在迫切要推進的是對無序流轉的規范和對宅基地制度的保護。在法律層面上，雖然《物權法》沒有明確規定宅基地使用權可以自由流轉，但同時規定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，使用土地管理法等法律和國家有關規定”，這無疑留下的政策操作的空間。實際上，無論是前述提到的黨的十八屆三中全會公告還是今

三、放活宅基地使用權已具備政策空間和社會基礎

年發布的中央一號文件，都為宅基地使用權的流轉預設了空間。關鍵在于如何建立有效的宅基地“三權分置”機制，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權。這就需要：一是進一步明確農村集體經濟組織對宅基地的集體所有權，明確其市場主體地位，尊重其依法獨立進行經濟活動的自主權；二是進一步保障農戶對宅基地的資格權，尤其是閑置宅基地因農民返鄉創業或城市居民到鄉下創業被盤活之后，原有農戶的資格權應依然存續；三是進一步保障農民房屋財產權，對宅基地住房的租賃、抵押、轉讓等行為需要有明確的制度安排，農民由此獲得租金和轉讓收益必須得到保障。為使“三權分置”有效推進，政府還需完善相關配套政策，尤其是要進一步完善農村社會保障體系，化解宅基地流轉后農民所面臨的居住、就業和養老等風險；要進一步完善農村金融保險體系，通過宅基地房屋抵押貸款等形式解決農民創業資金短缺等問題，并設置農民創業保險來提供創業失利后的生活保障。

同時我們還應注意到，宅基地流轉已有社會基礎：一方面得益于城鄉一體化進程打破了要素自由流動的壁壘，人口、技術、資本等要素都已基本實現了自由流動，土地要素在不遠的未來可以實現自由流動將是必然趨勢。另一方面得益于宅基地流轉的實踐探索，在全國范圍內已有不少地方已經開始對閑置的宅基地進行三權分置試點，既盤活了這部分閑置的宅基地，又通過發展民宿、農村旅游等產業，激活了農村經濟的發展，增加了農民的收入。

適度放活宅基地使用權，釋放宅基地作為土地要素的活力，不僅有利于保障農民利益，有利于盤活農村閑置土地，更有利于人才、資本、技術等各類要素回流至農村，實現資源的優化配置和高效利用，從而有助于鄉村振興戰略的推進和實施。