鹽城市激活土地資源助力鄉村振興

■楊群義

一、主要做法

近年來，鹽城市各地認真落實中央關于深化農村土地制度改革的精神，在對農村承包地確權登記頒證的同時，完善農村承包地“三權分置”制度，探索宅基地“三權分置”辦法，用活農村承包地權能，盤活農村宅基地使用權，既強化了鄉村振興制度性供給，又促進了農民財產性增收。

（一）讓農村承包地經營權“轉”起來，推進農業適度規模經營

順應農村勞動力大量轉移、農地集中規模經營的趨勢，落實農村承包地“三權分置”制度，按照“依法、自愿、有償”的原則，引導和支持農民流轉土地經營權。創新農業經營方式，優化配置農地資源，積極構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，加快推進農地由小農戶分散經營向新型農業經營主體規模經營轉變，由低效經營向高效經營轉變，充分挖掘土地增收的潛力，讓土地成為農民增收的“聚寶盆”。目前，全市承包地流轉面積達589.64萬畝，占承包地總面積71.7%。農村承包地經營權流轉以出租為主，出租、轉讓、互換、股份合作等多種形式并存，其中，出租面積488.99萬畝，轉讓面積16.5萬畝，互換面積18.06萬畝，股份合作面積59.2萬畝，分別占82.9%、2.8%、3.1%和10%。農村承包地經營權以流向家庭經營為主，家庭經營、合作經營、企業經營等多種經營方式并舉，其中，家庭經營面積415.34萬畝、合作經營面積83.43萬畝、企業經營面積30.38萬畝，分別占70.4%、14.1%和5.2%。讓農村土地承包經營權“轉”起來，產生了三大效應：一是促進了農業適度規模經營發展；二是促進了農業結構調整；三是促進了農民增收。

（二）讓農村承包地的權能“用”起來，變資源為經營資產資金

按照確權賦能用活的要求，全面開展農村承包地確權登記頒證工作。從2014年開始試點到2017年結束，全市歷經4年基本完成了農村承包地確權登記頒證工作。發證村（居）1933個、發證農戶146.6萬戶，分別占確權村（居）和確權農戶的97.5%和96.9%，讓全市百萬農戶擁有了農村土地承包經營權證書，并賦予了相應的收益權、處置權、繼承權，以及有償退出、抵押、擔保等權能。同時，積極開展用活土地承包經營權能試點：一是開展用承包地經營權抵押融資試點，變承包地經營權為貸款資金。東臺市率先開展了農村土地承包經營權抵押融資試點，制定出臺《東臺市農村產權抵押融資工作方案》，穩步推行土地承包經營權、林權、海域使用權等農村產權抵押融資，指導農商行、農行、郵儲行、常熟農商行、中行、江蘇銀行等6家金融機構開展農村土地承包經營權抵押融資試點工作，累計辦理146筆、金額6700萬元，并逐步建立全市專業大戶、家庭農場和合作社土地流轉等經濟檔案。二是開展用承包地經營權出資入股試點，變承包地經營權為非貨幣財產出資股金。阜寧縣利用省財政對省定集體經濟薄弱村每村200萬元扶持資金，指導9個省定集體經濟薄弱村，發展農地股份合作社，村集體以200萬元扶持資金出資入股，鼓勵農民以承包地經營權出資入股，實行承包地經營權“保底收益+二次分紅”，全縣9個村已有1612戶以5016畝承包地經營權出資入股，使承包地經營權變為股金，成為農民增收的新來源。

（三）讓農村宅基地使用權“換”起來，滿足農民改善住房向往

隨著城鎮化進程的加快，農民購建住房的愿望日益強烈，農民進城鎮入社區購建住房越來越多，農村“空關房”也越來越多。為更好地滿足農民改善住房的向往，切實解決農村閑置住房宅基地還耕的問題，建湖、阜寧、射陽等縣（市、區），以農村康居工程建設為抓手，積極開展退宅還耕試點，讓住房宅基地退還復墾為耕地、新增耕地指標置換成資金、資金用于宅基地有償退出和新村莊建設。建湖縣從2013年開始，先后進行了“三進一調”（進縣城、進集鎮、進農村社區，調換農村質量較好的住房），上岡鎮萬頃良田建設工程、鐘莊街道同一鄉鎮項目和村莊撤并、整村推進康居工程建設試點，持續推進退宅還耕和美麗鄉村建設。幾年間宅基地退出復墾入庫面積達3460畝，待入庫面積800畝。通過縣新農村建設投資公司籌措并向農民和鎮村兌現退宅還耕資金8.88億元，其中，通過交易耕地占補指標土地1832畝，籌集6.8億元。該縣九龍口鎮梅蘇265戶自愿拆舊建新住房，其中，82戶在村規劃集中居住區建房，16戶進縣城、4戶進集鎮購房，163戶選擇貨幣結算，每戶可得到9萬元左右的補償款。阜寧、射陽兩個縣在2016年6月23日特大龍卷風災害后，抓住災后重建機會，全力推進農村危舊房改造和康居工程建設。阜寧縣爭取獲批全省唯一農村宅基地有償退出試點縣，將實施康居工程與宅基地退出相結合，累計退出1.2萬戶（貨幣安置和進城入鎮），戶均宅基地面積由退出戶0.6畝降至集中居住點的0.38畝，復墾凈增耕地8562畝，省平臺交易4949畝15.39億元。射陽縣按照“政府不負債，企業不賺錢，農民得實惠，農村變面貌”的原則，創新舉措全力推進農村康居工程建設，累計拆除各類危舊房10360戶，其中3996戶D級危房全部拆除；新建康居工程集中居住點162個，建成10165套住房，已入住7149戶，其中651戶托底安置房建成交付；正在啟動3.88萬戶危舊房改造2018-2020年行動計劃。產生了三方面成效：一是節約集約了土地。通過政策推動農民宅基地自愿、有償退出，大力推行土地復墾，如全部復墾到位，總量可節余近5000畝。二是農民得到了實惠。按照以舊換新、拆一還一、低拆低安的要求，危舊房拆除戶如選擇貨幣化安置，農戶每戶可獲得6.5萬元－10萬元安置補助費。如拆舊到集中居住點，以100平方米安置房為例，農戶可不花錢或少花錢就可入住。項目區土地集中流轉給大戶種植，農戶可獲得900-1000元/畝流轉費，增加了農民收入。三是政策推動效應明顯。掛鉤節余流量建設用地指標調劑用于城市建設，掛鉤復墾節余耕地用于占補平衡，既解決了農村推進危舊房改造資金來源問題，又解決了城市土地經營資源不足的問題。

二、對策建議

土地是財富之母，農業之基。怎樣盤活農村土地，喚醒這些“沉睡資本”，事關鄉村振興大計。鹽城市各地在盤活農村土地資源方面，雖然進行了一些有效探索，取得了一定成效，但還僅僅是破題、剛起步，不充分不平衡的問題比較突出，盤活農村土地資源還有許多文章可做。

（一）深化認識，從鄉村振興上認清農村土地資源利用價值

黨的十九大作出實施鄉村振興戰略重大決策部署，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，走中國特色社會主義鄉村振興道路，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。實施鄉村振興戰略，關鍵要解決好“錢”從哪里來、“地”怎么用、“人“如何培養的問題，強化“錢、地、人”三大要素供給。農村承包地、宅基地、集體經營性建設用地“三塊地”，是助力鄉村振興的重要土地資源，全市有耕地1250萬畝、承包地800多萬畝、宅基地90萬畝左右，其中，有30%左右是“空關房”占用，任其破敗是一個很大的浪費，利用起來就是一筆很大的財富。如何盤活用好農村這“三塊地”大有文章可做、大有潛力可挖。僅以耕地利用為例，我市1250萬畝耕地畝均增加值還不到4000元，如果都達到蘇南的8000元左右的產出水平，就能增加500億元左右的產出。農地利用效益不高，主要原因是農地產業結構、經營結構不夠優，全市糧經比高達6.7：3.3，農業總產值與農產品加工產值之比為2.3∶1，適度規模經營比重僅占43%。因此，在農地利用上，要堅定不移推進農村土地承包經營權流轉，加快轉換農業經營主體，由小農戶分散經營向新型農業經營主體規模經營轉變。要大刀闊斧調整農業產業結構，實行糧經飼統籌，種養加一體，一、二、三產業融合，加快由低效經營向高效經營轉變。通過流轉承包地、用好農地權能、置換宅基地、推進集體經營性建設用地入市等多種途徑，盤活各類農村土地資源，變土地資源為經營資產資金，讓土地成為鄉村振興的新動能。

（二）深化改革，用改革的辦法釋放農村土地資源利用紅利

對深化農村土地制度改革中央已有明確的頂層設計和部署要求，關鍵要試點先行、結合實際推進。一是加快推進農村土地承包經營制度改革。以實行農地所有權、承包權、經營權“三權分置”為方向，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。在完成承包地確權登記頒證的基礎上，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，讓農民吃上長效“定心丸”，通過穩定承包權，為放活經營權開路。建立健全縣（市、區）鎮兩級土地流轉服務管理平臺，加強土地流轉指導服務監管，加快農村土地流轉，創新家庭經營、合作經營、企業經營、集體經營多種經營方式，搞活農村土地經營權。研究制定農村承包土地經營權抵押、擔保試點指導意見，引導和鼓勵農民以承包地經營權出資入股從事農業產業化經營。在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點。二是加快推進農村宅基地制度改革。按照中央要求，積極探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，進一步落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，適度放活宅基地和農民房屋使用權。鼓勵和支持農民自用或租給他人使用閑置宅基地和閑置農房發展農家樂、鄉村旅游和新產業新業態，增加農民財產性收入。總結推廣建湖、阜寧、射陽等縣經驗，結合農村康居工程建設，引導農民進城市、進集鎮、進農村社區購建新房，探索宅基地自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。三是加快推進集體經營性建設用地制度改革。穩妥開展農村集體經營性建設用地入市試點，逐步做到與國有建設用地同權競價。在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，讓鄉村集體和農民合理分享土地增值收益。

（三）深化行動，以務實的舉措推進農村土地資源利用提質

千里之行，始于足下，用好盤活農村土地資源，關鍵要匯聚各方力量，以務實的舉措，求實的作風，一步一個腳印抓落實。一是強化組織動員。各級黨委、政府應高度重視農村各項土地資源的綜合開發利用工作，從實施鄉村振興戰略的大局，謀劃高質量利用農村土地資源，以提高土地效益、增加農民收入為導向，以深化農村土地制度改革為抓手，激活農村土地資源新動能。強化各級責任落實，組織農業、國土、城建、文化、旅游等部門通力合作，協同推進，共同盤活下好農村土地資源利用這盤大棋，為實施鄉村振興戰略助力添勁。二是強化規劃引領。指導各鎮以村為單位全面開展農村承包地、宅基地、集體經營性建設用地“三塊地”調查摸底工作，繼續搞好確權登記頒證工作。從實際出發，因村制宜制定好“三塊地”開發利用規劃，明確階段性工作目標任務，細化工作重點、政策措施和實施方案。以規劃引領，促自覺行動，謀鄉村振興。三是強化試點示范。鼓勵支持基層和群眾發揚首創精神，在把握方向、堅守底線前提下，積極開展對農村承包地、宅基地、集體經營性建設用地“三塊地”改革試點創新，及時總結可復制、可推廣的一批激活和有效開發利用農村土地資源的經驗。以試點先行、典型示范，推動農村土地資源利用提質增效。