關于現階段中國農村發展存在問題的思考★

◎王思博

農村經濟社會發展是當前我國經濟工作的重點，近年來國家層面提出了諸多農村政策嘗試，例如“三權分置”、農業供給側改革、精準扶貧等，經過陜西、甘肅、河南、河北等多地區調研發現，我國農村經濟社會發展普遍存在“三類八項”問題，即民生類問題、生態類問題、鄉村建設治理類問題。

一、中國農村現階段存在主要現實問題

（一）民生類問題

1.農業三項補貼政策。2002年我國開始種糧補貼試點，到目前已經形成的較為完善的農業補貼體系，即農業“三項補貼”，包括農作物良種補貼、種糧農民直接補貼、農資綜合補貼。但補貼制度尚未完善，存在數額小、發放形式單一等問題。朱信凱曾［1］表示，美國農民收入中40%來自政府補貼，中國補貼收入僅占農民收入的4%，農業補貼數額較小，加之農業補貼發放方式較為簡單，根據陜西、甘肅、河南、河北等省份調研數據顯示，現階段主要依據農作物耕種面積發放，各地區補貼大概在90-100元/畝·年不等，部分地區存在農業補貼腐敗現象，農業補貼難以對農業產業自發完善形成良性激勵。農民的農業保險意識不強，部分地區鄉、村政府利用財政資金隱瞞農民為其上繳農業保險，自然災害一旦發生，損失相應賠償金額被利益相關人非法取得，農民得不到相應賠償，加之國際糧價波動較大、農業產業風險較大，農業的自發完善激勵較弱。

2.扶貧與低保。扶貧與低保是辯證的統一整體，兩者相互補充、相互完善，它們是共同保證農村長治久安的重要基礎，同時是在人道層面對弱勢群體關懷的具體體現。現階段我國付扶貧與低保主要是通過轉移支付、直接補貼等形式進行，這是“表面上”的扶貧，只適合一部分致貧群體利益，扶貧工作中混淆兩個群體，會嚴重扭曲扶貧目的及扶貧效果。對于扶貧及扶貧群體的辨析應該分“魚和漁”兩個層次：“魚”即指直接通過補貼形式進行扶貧層面，其主要針對沒有勞動能力的農村群體，該群體主要包括符合要求的老年人、殘疾人和未成年人。該群體特征是無勞動能力、無生活來源、無法定贍養扶養義務人或雖有法定贍養扶養義務人，但無贍養扶養能力的老年人、殘疾人和未成年人等“五保戶”；“漁”即指通過短期培訓、小額貸款等激勵措施，引導有能力無條件致貧群體進行有效率的生產勞動，充分發揮其自身的生產能力，激勵其自發的脫貧過程。摩擦致貧群體主要包括有勞動能力但因家庭、自身、宗族、信仰等復雜因素，無法充分發揮其自身生產能力的致貧群體。例如，有患病親人需要照料，只能在本村或離家較近地域工作，但無充分就業、生產機會的人群。脫貧不僅以家庭為單位，更應該具體到個人。現階段我國扶貧誤區在于只關注“魚”，而忽視了“漁”，扶貧方法與重點過于單一，扶貧的目的不僅是讓家庭能夠達到溫飽水平，更應該充分關注、發揮每個勞動力的生產潛力。

現階段低保制度難以避免制度剛性與例外，同時在執行過程中存在腐敗和違規現象，騙保現象大量存在，“不應保有保，應保無保”現象屢禁不止，據新華網報道河北省僅2016年就清退農村低保對象24.7萬人。造成該現象有兩個主要原因，其一為裙帶關系，其二為制度的剛性，裙帶關系案例無需過多闡釋，調研過程中發現制度剛性造成“應保無保”的案例多種，用一則典型案例進行說明。河北邯鄲市大名縣龍王廟鎮西范堤村某戶為例，該戶共4口人，兩個中年夫婦和兩個正在上學子女，丈夫工地出事故及妻子患病前，由于打工，家庭收入良好，家庭房屋建造較好，且子女教育方面選擇交擇校費去縣城接受良好教育。2013年丈夫工地不慎墜落，2014年妻子又罹患甲狀腺腫瘤，丈夫失智僅能自理，妻子基本無勞動能力，全家四口收入來源僅靠6畝花生地，政府未為該戶落實低保。通過分析當地低保認定相關文件及詢問相關當事人，該戶未領到低保的主要原因是家庭住房條件超標、子女交擇校費在縣城接受教育，但經查明子女上學費用由父母姊妹承擔、房屋是未發生事故前修建的，該家庭若想享受低保，必須將房屋拆掉并且讓子女退學。現階段低保認定制度，存在過多條條框框，過于僵硬，制度的剛性使部分突發事件致貧群體享受低保的成本過高。低保群體識別不應該設置過多的剛性條件，應將重心轉移至貧困群體現期勞動、收入能力。

3.農村合作醫療及醫療救助。2002年10月，中國明確提出各級政府要積極引導農民建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度。新農村合作醫療制度的實行效果顯著，有效減少了農民因病致貧的現象。隨著城市務工農民數量的增多，新農村合作醫療制度面臨新的挑戰。首先，新型農村合作醫療指定報銷醫院為本省、市、縣定點醫院，尚未形成針對外省務工人員突發疾病、事故等需要省外就醫的具體條款。其次，新型農村合作醫療僅針對大病救助，對于減輕抵抗力低、年紀較大的易感人群的看病經濟壓力效果甚微。

（二）生態類問題

1.沼氣池。我國農村沼氣事業被大力推廣于20 世紀80年代初［4］，調研發現，現階段沼氣池戶均擁有率較低，沼氣池廢棄現象較為普遍，沼氣池使用效率并不高。沼氣難以推廣、使用主要原因為：（1）沼氣池前期投入較多，政府補貼較少。經調研發現，沼氣池建造費用與配套進行“一池三改”所需要投資，共計7000元左右，每口沼氣池中央預算內投資補貼僅1500-2000元，沼氣池前期投入負擔較重，村民積極性不高。（2）后期管理成本較高，廢渣清理缺乏相應的技術支撐與培訓。（3）沼氣池相應配套設備檢修缺失，相應零部件損壞后難以購買。沼氣灶臺相應零部件損害后難以購買，缺少對相應管道設施檢修服務，制約沼氣池的使用與普及。（4）沼氣池建設使用分散，糞便原料無法及時供應，難以形成規模效益。

2. 農業水價綜合性改革制度。目前我國農業水資源浪費、污染現象較為嚴重，水資源是農業生產中必不可少的資本之一，農業水價綜合性改革目的在于緩解水資源緊缺現象，實現農村經濟社會的可持續發展。2016年國務院頒布《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》，明確農業水價綜合性改革目標、任務、意義。農業水價綜合性改革目的在于通過價格機制，建立完善的水權交易市場，促進農業水資源的高效利用，改善農水領域浪費現象，最終達到生態和效益共贏的目的。現階段調研發現，農業灌溉水源主要為地下水、河流湖泊、污水，農業用水成本來自電費，費用大約為25元/畝·次，水資源使用價格尚未形成有效可行的政策，多地區調研發現，河北、河南、陜西、甘肅等地尚未對水資源使用進行征費，僅甘肅張掖存在水權交易的雛形，農業水資源浪費現象較為常見。

（三）鄉村建設、治理方類問題

1.美麗鄉村建設。美麗鄉村應該兼修兩個層次，即村美、民富。美麗鄉村、特色小鎮建設水平地區差異較大。例如，江浙地區美麗鄉村依附實體產業，內外兼修，實現“富民村美”的目標。而某些省份、地區，盲目跟風，美麗鄉村建設外強中干，成為了官員宣傳、炫耀政績的工具，只有“美麗”外殼，缺乏富民的實質。以河北某縣“美麗鄉村”建設為例，該縣為省級貧困縣，區位優勢差、自然稟賦欠佳、文化底蘊貧乏，不具備美麗鄉村建設的條件，然而其投入大量資金建成十幾個特色小鎮，將本地區農村經濟發展寄希望予鄉村旅游，調研發現特色小鎮即使在寒暑假期間，游客稀少，產業基礎薄弱，吸引企業資金能力差，村民生活質量未得到根本性的改善。

2.返鄉下鄉人員創業。西奧多·W·舒爾茨在《改造傳統農業》［2］強調人力資本投資是提高農業生產效率、保障農村可持續發展的關鍵。2016年國務院辦公廳發布《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》，強調“三農工作”戰略目標是“讓農村成為引人入勝的天地、農業成為令人向往的產業、農民成為令人羨慕的職業”。陜西、河南、河北、甘肅等地調研發現，現階段我國農村產業結構單一，以農業初級產品出售為主。人力資本結構嚴重失調，以老、弱、病、殘為主，農業合作社的普及程度不高，多為自給自足的小農經濟，農村經濟社會發展缺乏對人力資本積累的內生動力。

3.承包土地調整制度僵化。土地是生產的必要資本，大衛·李嘉圖［3］曾形象的描述“勞動是財富之父，土地是財富之母”，土地相關政策的制定、實施關系到農業生產者的切身利益，更關系到農村經濟社會發展活力。20世紀80年代我國開始大范圍推廣家庭聯產責任承包制，至今尚未進行新一輪的承包地調整，社會各界對承包地調整的周期、方法存在爭議。河北邯鄲市大名縣、館陶縣調研數據顯示，家庭人均耕地擁有量存在較大差異，0.5-2畝不等。人均擁有量較少的農戶急切期待承包地調整，人均擁有量較大的農戶希望承包地永遠不調整。承包地調整相關政策制定、實施，面臨的問題復雜而多面，兼顧公平、效率，實現帕累托最優是農村經濟社會發展過程中亟待解決的關鍵問題。

二、關于中國農村發展存在問題的思考及破解路徑

基于上述研究，針對中國農村經濟社會發展過程中現存民生類、生態類、鄉村建設、治理類三個類別亟待解決的問題，提出相應的思考及破解路徑。

（一）民生類問題

1.創新農業補貼機制，完善農業補貼制度。合理農業補貼政策是激勵農業產業自發完善的關鍵，提高農業生產利潤能夠有效激勵農業生產環境、設施的自我完善，同時改善人力資本結構。激發農業補貼政策對農業生產的正向乘數擴大效應，應保持農業補貼政策連續性和穩定性，調整改進“黃箱”支持政策，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍，提高農業補貼政策效能。第一，推行市場定價、價補分離政策。在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度。政府相關部門農產品市場下滑時，應給予農業從業人員適度補貼，從而保障農業生產者利益。第二，應依據農作物產量進行補貼發放，制定合理的單位農產品補貼金額。同時設置累進補貼機制，建立新型農業經營主體專項補貼基金，從而激勵農業規模化生產。第三，提高農民農業保險意識，普及農業保險政策，保證農民合法權益。第四，加強農業補貼資金的監管力度，防止腐敗貪污。

2.厘清扶貧層次，保障低保認定公平。貧困問題專家阿馬蒂亞森曾闡釋，貧困是道德哲學范疇的問題，爭議起源于功利主義，扶貧是社會穩定與繁榮的基石。辨析扶貧問題中“魚”與“漁”兩大群體，針對老、弱、病、殘群體應基于人道主義，給予合理的轉移支付；針對摩擦性貧困群體，應通過培訓、完善本地區產業結構等方式，保障勞動力就業機會，充分發揮摩擦性失業人群的勞動能力。低保認定過程中應以申請低保對象的現期收入能力為準，適度放寬低保認定的剛性條款，對低保資格嚴格審查，對騙保現象進行追責，有效減少“不應保有保，應保無保”不公平現象，增強扶貧財政支出的使用效率。

3.盡快制定、完善省外農村合作醫療實施方案，針對特殊群體增強農村醫療合作與醫療救助扶持力度。推進農村合作醫療在全國范圍形成合作機制，放寬新農村合作醫療定點醫院范圍，為外出務工人員提供必要的醫療保障。改變農村合作醫療報銷制度“一刀切”的現狀，針對不同群體，制定分層次醫療扶持政策，加強對老人、兒童、慢性病患者、殘障人士等特殊群體的醫療扶持力度，有效控制因病致貧的現象發生。

（二）生態類問題

1.推廣“一池三改”，加快沼氣池公共服務建設。第一，加強沼氣池最新技術推廣，借助傳統媒體和新媒體對沼氣綜合效益進行科普、宣傳，加深村民對沼氣池的科學認識。第二，政府部門應積極制定相應的惠農政策，嚴格落實“一池三改”等新技術改造的特惠貸款及相關補貼措施，減輕農戶建設、改造沼氣工程的資金短缺壓力。第三，加快相關公共服務組織、建設，指導、服務村民對沼氣池進行正確地使用與管理，保障使用安全。第四，創新沼氣池多戶聯合使用模式，從而保障沼氣池糞便原料供應，充分發揮沼氣池使用的規模效益。

2.盡快制定農業水價綜合改革試行方案，建立完善的水權交易市場。第一，制度層面，在國家農業水價綜合改革的頂層設計基礎上，立足于中國實際，結合經濟運行基本理論和控制系統的優化原理深入分析農業水價形成機制，建立完備的水權交易市場。第二，硬件設施層面，加快農田水利公共設施建設，可采取先建后補、以獎代補以及村民自建等方式，提高對農戶、村組集體、農民專業合作組織等新型農業經營主體對實施項目的積極性，同時亦可按規定采用政府和社會資本合作（PPP）模式開展農田水利基礎設施建設，推廣節水設施使用，提高農業用水效率。

（三）鄉村建設、治理類問題

1.美麗鄉村的推廣與建設應該是漸進性的過程，我國尚處于探索階段，不能急于求成。建設美麗鄉村應因地制宜，秉承“村美、民富”的基本原則，缺一不可，美麗鄉村建設的實質不僅在于改善村容村貌，根本目的在于發掘農村生產潛力，釋放農村經濟社會發展活力，從而帶動農村產業結構升級，提升村民生活質量。美麗鄉村的建設切忌“空殼化”、“概念化”，其重點不是豐富富裕階級消費途徑，而是為村民創造增加收入的有效路徑，提高村民生活質量。應及時制止不適宜的美麗鄉村建設，完善美麗鄉村建設資質認定制度，保障廣大農民的切身利益，確保農村經濟社會健康、穩定發展。

2.營造良好的制度環境，加快農村產業結構優化、調整，增強返鄉下鄉人員創業內生動力。第一，加強農村通訊基礎設施建設，普及“互聯網+農業”營銷方式的相關知識、技術，充分發揮互聯網優勢，搭建供需高效溝通平臺，同時鞏固“農超結合”、“農校結合”等營銷模式，減少農產品市場信息不對稱性，提高農產品市場要素配置效率。第二，推動P2P融資平臺建設與推廣，根據地方實際情況完善小額貸款制度建設，縮小農業信貸金缺口。第三，為下鄉反鄉創業人員提供必要的技能培訓，在稅收、補貼方面應給予一定的激勵與支持。第四，推進農村產業建設，豐富農村產業結構，通過PPP等途徑，完善公共設施服務建設。

3.創新承包耕地調整模式，合理配置土地資源。承包耕地調整應采用國家宏觀規劃為主，村民自治局部微調為輔的模式，有效彌補宏觀規劃存在的難度較大、成本較高、調整不及時等不足。盡快規范、完善村民自治承包地調整法規，對出生、死亡、外遷、分家等關系人口變動情況做出及時的調整，公平、合理分配土地資源，充分調動農村經濟社會發展活力。

［1］朱信凱. 現代農業發展視野下的國家糧食安全戰略［J］. 中國人大，2012，（15）：36-43.

［2］奧多·W·舒爾茨.改造傳統農業［M］. 梁小民，譯，北京：商務印書館，1999年.

［3］李嘉圖（D·Ricardo）.政治經濟學及賦稅原理［M］.商務印書館，1962年.

［4］王效華，高樹銘. 中國農村能源可持續發展：現狀、挑戰與對策［J］. 中國沼氣，2003，（04）：41-43.