新疆農村集體經濟的發展特色與功能優化★

◎毛志強

新疆和平解放后，隨著農業合作化、集體化運動的開展，農村集體經濟應運而生。新疆農村集體經濟體制的演變以農村家庭聯產承包制改革為分界點，大體分為人民公社體制時期和集體、農戶雙層經營體制時期。探索新疆農村集體經濟的完善與壯大路徑，必須對其農村改革以來的發展狀況予以考察。

一、農村改革以來新疆農村集體經濟的發展特色

新疆在完成家庭聯產承包責任制的普及后，農村集體并未放松對于農業的規劃與服務。集體在農業生產經營上的統攬、主導、調控能力總體來看較為堅強有力。這也是農村改革以來新疆相較于國內多數省區的一個獨有特色。其具體功能有以下幾種。

（一）領導農民發展生產的主心骨

新疆在建立農村雙層經營體制的同時，即根據中央“統分結合”的相關要求大力推進“五統一”，在農業生產一些主要環節上集中起來。由于實行“五統一”，村集體具有一定的經濟實力與較強的管理經營能力。例如與綠洲農業發展密切關聯的灌溉就由村集體統一組織進行。村集體由于掌控了農業發展的重要命脈，就可以統一合理規劃，“保證了全區農業內部結構能夠比較協調的發展。”［1］村集體統一管水還有利于防止農村因灌溉引起的沖突。這一點，對于各民族混居的新疆農村至關重要。新疆在農村改革之初就留有余地，并沒有像內地很多地區一樣將集體土地分的一干二凈，很多地方試行了“兩田制”或“三田制”。以喀什為例，當時的包干到戶是這樣實行的：“將集體耕地面積的20%左右留作集體林地和人口調整機動地，剩下的土地口糧田和責任田各占一半。”［2］庫爾勒市預留了8000畝香梨園作為集體果園，后來進行對外承包以增加集體經濟收入。此外，集體還可以通過開荒增加集體的土地，興辦“公共積累田”、“綠色企業”（小農場、小林場、小果園、養殖場）。

（二）實現共同富裕的領頭羊

隨著商品經濟尤其是社會主義市場經濟的發展，新疆農村集體經濟在率領農牧民群眾共同致富方面的作用逐漸凸顯。一些近城農村積極發展鄉鎮企業，解決群眾的就業，提高其收入。一些地方提倡集體與農戶之間搞“社戶聯營”以擴大生產經營規模和領域。這種形式有長期、固定的，也有短期、臨時的，有綜合專業的，也有“一事一合作，完事就散伙”的。方式靈活多樣，充分兼顧集體農戶利益。例如，有的村集體以集體場地入股，農牧民以資金、勞力入股，村戶合作經營發展多種產業。新疆一些城郊農村統一規劃場地，以村里的優惠政策吸引社會力量入股搞起了養殖場，農牧產品加工廠。這些村辦企業的規模逐漸擴大，很多成為鄉鎮企業發展的典型。

（三）服務群眾生產生活的貼心人

20世紀80年代開始，新疆積極發揮農村集體的服務功能，通過有償服務（少花錢多辦事），合理收取費用，服務群眾同時增加集體積累。一些集體在經濟實力增強的情況下相應增加了農民的一些社會福利。新疆在上世紀末就出現一些經濟實力強的農村，可以率先解決村里公共設施建設和農田綜合整治問題，增加村民養老、醫療、教育方面的補助，有的村集體還向村民發放生產借款和補貼。集體經濟的增強堅定了各族農民群眾對社會主義的信念，農戶的集體意識、合作意識普遍有所提升。由于村集體有充足的實力為村集體成員服務，干群關系十分融洽，基層治理相當完善。這就初步探索出了適合新疆實際的農村集體經濟發展道路。

二、農村集體經濟對于新疆農村經濟社會發展的重要意義

在鄧小平同志關于中國農業發展戰略構想即農業的“兩個飛躍”中，他明確提出“第二個飛躍就是發展集體經濟”。［3］這是對農業發展規律尤其是社會發展規律正確總結后得出的科學判斷。集體經濟在當前新疆全面建成小康社會和全面脫貧的攻堅任務中具有重要作用。

（一）服務生產助力跨越式發展

在統分結合的雙層經營體制下，農村集體可以行使協調、管理、服務等多種統一經營職能。農村集體經濟在多種經營的基礎上，可以實行以工補農，改善農業比較利益低下的局面。還可以就地轉移剩余勞動力，為農村實現規模經營和生產社會化創造良好的環境。重振和壯大集體經濟也是新型農業經營體系和社會化服務體系的重要內容。近年來，新疆一些鄉村能夠投入資金、技術、機械等對耕地進行整治整合，實現生產的規模化、標準化。一些地方由集體組織出面招商資、樹品牌、拓市場，牽頭組建專業協會和合作社，組織農牧民群眾參與農業產業化經營。

（二）保障民生維護社會穩定

村集體經濟提供的社會化服務尤其是公共福利和社會救助能夠較為及時、精準地滿足群眾的多樣化需求。其對（集體）外遵循市場經濟規律講究效率，對（集體）內堅持社會主義原則講究公平，這種“外圓內方”的經營模式給農民帶來了精神上的歸屬感，無疑有利于新疆農村社會的穩定。農民天然具有分散的原子性，這給三股勢力以可乘之機，這是當前新疆農村治理乃至社會建設面臨的很大障礙。集體經濟主要是建立一個共同體，讓大家都認同集體是大家的家。發展農村集體經濟更重要的是為了農民，讓農民過得舒心、有尊嚴、有歸屬感。壯大集體經濟的主旨是增強農牧民對集體的認同，國家的認同，理想與信念的認同。這一點，對于新疆遼闊的農牧區尤為重要。

三、新疆農村集體經濟發展中面臨的問題

隨著“三農”問題的凸顯，新疆農村集體經濟發展總體狀況不容樂觀。農村集體經濟發展水平和功能的發揮離黨和政府的要求尚有很大距離。

（一）經濟實力不強

取消農業稅和集體提留以后，除財政撥款、財政補貼和征地補償外，一些農村集體失去了收入來源。當時全疆尤其是南疆四地州存在很多“空殼鄉”、“空殼村”的現象。據2005年底全區9183個行政村的統計顯示，“無經營收益的村占28.7 %”［4］。新疆目前尚有上千個貧困村，其中一些村集體債務包袱過重，無力發展集體經濟。村級集體經濟積累和再生產幾乎“歸零”是新疆南疆四地州這一集中連片貧困區經濟發展的短板。

（二）經營管理不善

行政村一級集體所有制虛擬和集體經濟混亂問題嚴重。例如，農村集體“三資”管理不到位，產權不清、主體缺位、責任不明等問題長期存在、影響至今。新疆早在1995年就頒布了《農村集體經濟組織資產管理條例》，主要目的在于加強農村集體經濟組織資產管理，防止集體資產流失。但是，條例在具體執行時無法適應復雜的農村形勢，效果有限。一段時間以來，一些農村集體建設項目管理混亂，工程質量無法有效保證。農村集體經濟組織資產承包費或租金的評估、確定、收取等方面存在問題。一些地方出現集體資產流失嚴重，干部違規包地現象。部分地方存在長期拖欠承包（承租）費的現象。

（三）功能發揮不足

新疆農村集體經濟的弱化加劇了很多基層社會問題。例如部分基層組織的軟弱渙散、一些鄉鎮基層政權的“懸浮化”、民族分裂和宗教極端主義對村民思想的侵蝕、農村貧困等重大現實課題急需解決。發展農村集體經濟是實現新疆農村經濟發展和社會穩定的關鍵，新疆要將重振農村集體經濟作為一個政治問題放到重要位置上來。

四、優化新疆農村集體經濟功能的總體思路

黨和政府要從基層治理的角度出發，推動“錢、人、勁”向基層的傾斜，優化農村集體經濟功能。從政府頂層設計看，可以根據治下村集體自身條件，因村施策選擇不同的優化路徑。簡言之，可以采取以下不同模式。

（一）修身：要在全疆培育形成一批帶動性強的先進典型

要內外兼修，結合當前的供給側改革調整農村集體經濟結構，改進生產技術，轉換經營理念，增強自我發展的能力。要加大村集體經濟債權債務清理，采取有效措施化解村級債務。要強化村級財務管理監督。實行“村財鄉管縣監督”工作機制，完善支出審核審批、財務公開等制度，防止針對集體資產貪、占、挪、分等現象的發生。

（二）齊家：集體經濟應在增強服務功能上下功夫

村集體經濟要發揮中介作用，作為全疆200多萬小農戶進入市場的依托，促進大型涉農企業、基地和農戶建立穩定的合作關系，形成利益聯合體。要大力領辦、參辦農民專業合作社，使農牧民聯合起來并將合作貫徹到農業生產的各個領域。集體可以從加強“統”的功能入手，量力而行地開展一些能夠收支平衡或帶有協調性質的服務。例如，可以有償組織富余勞動力外出務工。總之，農村集體經濟應該成為集體內成員的主心骨、領頭羊和貼心人。

（三）治平：集體經濟在社會主義市場經濟建設中要有所作為

農村集體經濟實力雄厚的地方應抱團發展，大搞聯合發展型集體經濟。農村集體企業要逐步涉足涵蓋農、工、商、建、運，積極融入農業產業化體系，形成穩固的國內國際兩個市場。農村集體企業要釋放規模化經營和規模化服務的潛力，向專業化生產、一體化經營、集團化管理的方向發展。

五、壯大新疆農村集體經濟的具體路徑

壯大新疆農村集體經濟關鍵在黨，基礎在人。隨著國家對農村各種惠農資金、專項資金的不斷投入，農村集體經經濟規模不斷發展壯大。2010年中央新疆工作座談會以來，新疆大力推進發展壯大村級集體經濟政策。近兩年來各種惠民項目（單以村級“惠民生”項目看就有村均每年50萬元的項目）覆蓋了全疆8000多個行政村。同時，新疆從維護社會穩定和長治久安的總目標出發，從固本強基的角度大力加強村委會和村黨支部建設。這也為村級集體經濟的發展打牢了組織基礎。在以良好的作風作為保證的情況下，要做好以下“強身、納新、造血、鑄魂”等具體工作。

（一）發揮村集體的主體意識，整合集體資源使其保值增值

要加強既有資產管理，對集體經濟農田、房屋、林帶等資產強化承包管理，實行競價招標、出租或出售，提高閑置、流失資產升值空間。例如，沙灣縣在2014年清查出土地30萬畝，納入集體機動地發包。要鼓勵村級組織發揮水、林、路、畜及環境、區位等資源優勢，因地制宜開發，促進轉化增值，以產業發展促村集體增收。要科學設計方案、搞農業綜合開發，興辦有特色、投資少、見效快的集體經濟項目。可以采取以下幾種模式壯大自身：資源開發模式（開荒）、小微企業模式（磚廠、面粉廠，電商微商）、城郊經濟模式（花卉種植、蔬菜種植、吃房租）、特色產業模式（林果加工廠、奶制品加工廠）、有償服務模式（集體服務站、農機租賃、家政隊、建筑隊、婚慶公司）、項目經營模式（土地整治、改造工程）等等。還可以由村集體牽頭創辦、領辦專業合作經濟組織或流通經營服務實體，大力鼓勵近郊鄉村建立集體所有的各種專業市場，在為群眾提供社會化服務的同時，增加集體收入。

（二）以改革創新的精神探索農村集體經濟新的實現形式

在這一過程中，既要堅持原則，也要解放思想。鄧小平農村改革的核心始終是堅持發展集體經濟；“其積極變革的是集體經濟的組織形式”。［5］壯大集體經濟不單是以集體單位戶頭（賬面）上擁有的財產為主要發展標準；而是集體能夠在村民共同致富過程中正確發揮作用，增加集體內成員的財富。要發展農產品銷售合作社、畜牧養殖合作社等聯合經營組織。村集體可以在當前各地蓬勃開展的土地流轉中發揮作用。“農業適度規模經營可以通過土地承包經營向集體經濟組織集中來實現。”［6］在集體經濟實現形式上，大膽探索，進行體制創新，摸索出好的做法和經驗。一方面，大力發展農村股份合作經濟。將農村股份合作經濟打造成新形式（兼顧公平、更有效益）的集體經濟。農村股份合作股權的設置可以有多種類型。例如，資格股，社會股，分紅股。這樣就將自愿入社的農戶、企業、社團、個人的資產進行了有效整合，最大限度的利用了社會各種資源。例如，新疆一些地方的村集體與公司企業、科研院所、社團或個人以股份、股份合作方式進行一二三產業的經營活動。另一方面，推進農村集體產權股份合作制改革。今后可以結合農村集體土地使用權確權登記，以清產核資、資產量化、股權管理為主要內容，因地制宜探索實施這一集體經濟的有效實現形式。據新疆農村集體資產股份制改革試點村昌吉市中山路街道小渠子一村模式來看，該村于2016年成立了村集體股份經濟合作社，對全村在冊人員進行股權量化，每年據此進行收益分紅。村集體股份經濟合作社還通過股民投票，選擇新的經營項目。

（三）加大資源傾斜，以小項目提升集體經濟的“造血”功能

營造有利于集體經濟發展的政策環境。諸如扶持農村集體經濟組織發展的優惠政策，涵蓋資源傾斜，項目落地，負擔削減，資金籌措等諸多方面。“完善金融機構對農村集體經濟組織的融資、擔保等政策。”［7］新疆對于農村的資源投入逐年遞增，涉及的項目可以由村集體來負責組織實施，形成的產業可以歸由村集體所有。財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等項目形成的資產，具備條件的可折股量化給貧困村。相關項目的后續管護、持續運營要依靠村集體經濟來開展。有關部門要協助村委會落地一批以壯大村集體經濟為目標的投資少、風險小、見效快的短平快項目，相關的政策性投入可以村委會入股方式體現。也可以用“訪惠聚”駐村活動經費為示范戶墊付生產經營費用，示范戶獲得收益后上交村委會部分管理費，這也在幫扶農民勤勞增收的同時壯大了村集體經濟。

（四）搞好宣傳工作，為農村集體經濟發展創造環境

發展壯大農村集體經濟要做到師出有名。“必須正確認識、公平對待集體經濟。”［8］要理直氣壯地大力宣揚農村集體經濟，為農村集體經濟發展塑造良好的社會環境。發展農村集體經濟必須與農村思想政治教育和農村群眾的組織工作緊密結合起來。要加強社會主義、集體主義教育，為集體經濟的發展提供強大的思想支撐。要充分發揮基層黨支部發動、組織群眾的作用，打造農村基層共同體，構筑農牧民群眾的精神家園。唯有如此，才能將無數農民發家致富的微行動匯聚成發展集體經濟的巨能量。只有這樣，新疆農村的社會穩定才能有更為堅實的物質基礎。

［1］單尚志：《進一步深化新疆農村改革的幾個理論問題》，《新疆社會經濟》，1992年第1期，第90頁.

［2］《喀什地區志》，新疆人民出版社，2004年版，第272頁.

［3］中共中央文獻研究室：《鄧小平年譜（1975—1997）》［M］北京：中央文獻出版社，第1349頁.

［4］劉晏良：《新疆發展壯大村級集體經濟的路徑》，《學習時報》，2006年05月01日，第8版.

［5］于金富，徐祥軍：《實踐鄧小平“兩個飛躍”思想堅持發展集體經濟》，《馬克思主義研究》，2010年第10期，第34頁.

［6］彭海紅：《中國農村集體經濟的現狀及發展前景》，《紅旗文稿》，2010年第23期.

［7］中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見，［EB/OL］.［2016-12-29］，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-12/29/c_1120216470.htm.

［8］龔云：集體經濟：社會主義新農村的發展方向，［EB/OL］.［2011-06-27］，http：//theory.people.com.cn/GB/15010989.html.