試論“四個全面”戰略布局對中國共產黨反貧困實踐的新謀劃★

◎華正學

2020年正向我們近步走來。但是，如何徹底消除絕對貧困，讓13億中國人民過上更加美好的幸福生活，就像一把高懸的達摩克利斯利劍，始終警示著我們，中國消除絕對貧困的時限已經迫近，但所肩負的任務依然艱巨。在新的歷史條件下，如何完成消除絕對貧困的脫貧攻堅重任，習近平總書記提出的“四個全面”戰略布局應該成為中國共產黨消除貧困問題的新指針。正如習近平同志所指出的那樣，“黨的十八大以來，我們把扶貧開發工作納入“四個全面”戰略布局，實施精準扶貧、精準脫貧，加大扶貧投入，創新扶貧方式，扶貧開發工作呈現新局面”①習近平：在中央扶貧開發工作會議上的講話，《習近平總書記重要講話文章選編》中央文獻出版社、黨建讀物出版社2016年4月，第279頁。 如何正確認識“四個全面”戰略布局對新形勢下脫貧攻堅的巨大指導意義，我們認為，“四個全面”戰略布局是新常態下中國共產黨反貧困實踐的新謀劃。

全面建成小康社會：中國共產黨反貧困實踐的新目標。貧困是一個內涵豐富的動態概念。反貧困實踐一直伴隨中國共產黨領導革命、建設和改革的全過程。在不同歷史時期，面對不同的形勢任務，中國共產黨總是以不同的最低綱領和科學目標去凝聚激發人民的斗志。因此，為了建設新中國，建設一個強大的社會主義工業化國家，實現四個現代化，消除貧困，告別溫飽，實現小康，達到中等發達國家水平，實現中華民族偉大復興的中國夢，就成為中國共產黨領導人民在消除貧困的實踐過程中繪就的一個個奮斗目標。這些奮斗目標，像一個個鮮紅的界碑，引領、丈量和記錄著中國人民反貧困的艱辛歷程，曾經和正在激勵著中國人民反貧困的偉大實踐。

但是，往事逝已遠，眼下正當期。當中國的經濟體量已位居世界第二，人均GDP超過7800美元，基本小康已經實現，全面小康進展良好，此時，用一個什么樣的發展目標才能振奮人心、匯聚民智、團結民力，徹底消除中國的貧困問題，以習近平為總書記的黨中央提出“四個全面”的戰略布局，將全面建成小康社會作為實現中華民族偉大復興的階段性目標，作為“四個全面”戰略思想的目標追求，從而在全黨、全國人民面前樹立起清晰的工作標桿。“全面建成小康社會，最艱巨的任務是脫貧攻堅，最突出的短板在于農村還有七千多萬貧困人口”。所以，“全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標，農村貧困人口全部脫貧是一個標志性指標”②習近平：在中央扶貧開發工作會議上的講話，《習近平總書記重要講話文章選編》中央文獻出版社、黨建讀物出版社2016年4月，第277頁。

全面建成小康社會，重點在全面，標志是建成，內容是小康。相對其他目標，全面建成小康社會，對部分高收入社會群體而言，較容易達到，可以更好地幫助其他群體；對于中等階層而言，經過努力也能夠達到，確保了建成的要求；對于收入相對較低的群體而言，完成起來有一定困難，但也不是沒有可能。所以，這是一個積極穩妥、切實可行的發展目標，是一個能夠調動絕大多數人民群眾發展熱情的趕超指標。全面建成小康社會目標的實現，必將極大地提升國人的物質生活水平，提高廣大人民群眾的生活質量，推動中華民族偉大復興“中國夢”的實現，為徹底消除中國的貧困問題打下堅實的基礎。因此，“全面建成小康社會，是我們對全國人民的莊嚴承諾，必須實現，而且必須全面實現，沒有任何討價還價的余地”③習近平：在中央扶貧開發工作會議上的講話，《習近平總書記重要講話文章選編》中央文獻出版社、黨建讀物出版社2016年4月，第278頁。 應該說，在“四個全面”戰略思想的指引下，中國共產黨所領導的反貧困實踐，目標明確，思路清晰，已徐徐向我們展示了一個能夠如期完成的光明前景。

全面深化改革：中國共產黨反貧困實踐的新動力。經過新中國60多年的扶貧開發，特別是改革開放30多年的快速推進，我們已經使近7億農村貧困人口擺脫貧困，取得了舉世矚目的偉大成就，譜寫了人類反貧困歷史上的輝煌篇章。如今，我國的扶貧開發已到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。剩下的貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。實現到2020年讓現有5000多萬農村貧困人口擺脫貧困的既定目標，時間十分緊迫、任務相當繁重。這就要求我們必須在現有基礎上不斷創新扶貧開發的思路和辦法，凸顯精準脫貧攻堅的戰略定力，增強精準扶貧的針對性，力求精準脫貧的有效性，使脫貧攻堅切實取得實效，堅決打贏扶貧脫困這場攻堅戰。

回顧中國共產黨領導的反貧困實踐，一條最基本的經驗，就是必須以改革創新的精神推動扶貧開發工作。消除貧困有賴于經濟的發展，社會生產力的進步。但消除貧困的最直接成果，必須體現在人民生活質量的改善和水平的提高上。做到這一切，都取決于黨和政府的反貧困方針政策要不斷與時俱進和改革創新。新中國成立到改革開放之前，我國的反貧困實踐主要以社會救濟式扶貧為主，通過制度變革，釋放社會主義制度紅利，對貧困人口實行救濟、扶助、賑災等福利保障，對邊遠落后地區，主要是邊疆省區和革命老區輸入資金和物資進行扶助，嚴格意義上說，這還不能稱其為真正意義上的反貧困。改革開放以來，面對高起的貧困發生率和大規模的貧困人口，黨和政府以體制改革為突破口，以家庭聯產承包責任制改革、國有企業改革，以及接下來的各方面配套改革為動力，體制變革釋放出的巨大能量短時間推動了中國經濟社會的發展進步，中國普遍存在的貧困現象和貧困人口大幅度減少降低。進入20世紀90年代，隨著體制改革的扶貧效益遞減，扶貧脫貧進入攻堅拔寨的深水區，黨和政府及時調整政策，先后開展了以開發式扶貧為主和攻堅式扶貧為主的兩大戰役，扶貧開發不斷取得新成效。

進入21世紀以后，中國的反貧困實踐面臨一系列新情況、新問題。在大規模的疾風暴雨式的扶貧開發推動下，那些容易脫貧的、在短時間內經過努力能夠脫貧的都已經實現了脫貧致富，貧困問題已由過去的大面積、普遍性變成了今天的點狀分布、頑固性存在，靠過去的那種“大水漫灌”已經很難收到脫貧實效。所以，精準扶貧、精準脫貧就成為新形勢下完成脫貧攻堅重任的必然選擇。我們必須在認真總結以往扶貧脫困工作經驗的基礎上，針對新情況、新問題，全面加大改革的力度，創新脫貧攻堅的舉措，采取超常規手段，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰。按照扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的要求，通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助、社保政策兜底等措施實現脫貧。要切實增強責任感、使命感和緊迫感，切實解決好思想認識不到位、體制機制不健全、工作措施不落實等突出問題，全面深化改革，不辱使命、勇于擔當，只爭朝夕、真抓實干，確保十三五末如期完成脫貧攻堅目標。

全面依法治國：中國共產黨反貧困實踐的新路徑。當新世紀的反貧困實踐進入到脫貧攻堅的決勝階段，其所面對的和要解決的貧困問題已經跟以往發生了很大變化，突出的表現就是貧困程度更深、減貧成本更高、脫貧難度更大，現有的貧困人口已呈大雜居、小聚居的插花式分布，要想解決剩余的脫貧攻堅難題，必須瞄準精度更準、幫扶辦法更實、解困效果更優，真正做到“扶真貧、真扶貧”。做到上述這一切，迫切需要黨和政府拿出持之以恒的毅力、不破樓蘭誓不休的決心和扶貧無定法但貴在得法的操作，在新的歷史條件下尋求脫貧攻堅的新途徑。

結合以往的反貧困經驗，一個值得引起高度關注的問題是，“一張藍圖繪到底”，怎樣發揚釘釘子的精神，久久為功，善作善成，使黨和政府的反貧困實踐不因領導人的改變而改變，不因領導人注意力的改變而改變。特別是在依法治國、依憲執政的背景下，如何將反貧困實踐上升到依法治國的戰略高度來統籌，用法治化的途徑來推動，就將成為對中國共產黨領導反貧困實踐能力的新考驗。依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。之所以將脫貧攻堅納入依法治國的軌道，一個重要的原因就是因為脫貧攻堅進入深水區、關鍵期后，其所面臨的任務之重前所未有，完成任務的風險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家扶貧開發工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面對2020年必須消除絕對貧困的新形勢新任務，黨和政府怎樣更好地統籌國內國際兩個大局，更好地統籌社會力量，平衡社會利益，調節社會關系，規范社會行為，使黨和政府消除絕對貧困的承諾如期兌現，必須更好發揮法治的引領和規范作用，以法治規范脫貧攻堅，以法治保障脫貧攻堅，以法治引領脫貧攻堅。

通過立法、執法和守法推動反貧困實踐，并取得積極效果，國外一些國家已積累很好的經驗，做出很好的嘗試。早在1536年，英國就頒布了《亨利濟貧法》。1601年英國又頒布歷史上有名的《伊麗莎白濟貧法》，正式確立了政府對于救濟窮人的責任。現代許多國家在二戰后也開始扶貧立法的進程。我國作為當今世界最大的發展中國家，貧困問題的存在具有必然性，反貧困的任務具有長期性，通過國家立法的形式，強化和規范扶貧工作，不僅十分必要，而且必將有助于推動脫貧攻堅任務的完成。從現有的情況分析，我國反貧困立法的基本經濟、社會和政治條件已經具備，大量脫貧攻堅的創新實踐活動亟待法律推動、規范和保護，在依法治國的大背景下加速反貧困立法已是大勢所趨、勢所必然。只有將反貧困納入法治化軌道，通過法律制度的構建或完善來厘定、裁決各種反貧困行為，才能更科學有效地減緩、減少、消除貧困，反貧困實踐才能最終體現公平正義的發展目標，反貧困行為才能進一步體現出制度化和法治化，反貧困實踐才能最終置于法治化規范化的法律保護之下，進而使脫貧攻堅的各項舉措更具超越行政權力的法治約束力，使全面建成小康社會決勝階段的脫貧攻堅任務的完成有了最堅實的法律保障。正如《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》所指出的那樣，要加快“推進扶貧開發法治建設”。各級黨委和政府要“善于運用法治思維和法治方式推進扶貧開發工作，在規劃編制、項目安排、資金使用、監督管理等方面，提高規范化、制度化、法治化水平”④新華網，http://www.xinhuanet.com/ 2015-12-8。 所以，全面建成小康社會決勝階段的脫貧攻堅，不僅需要戰略定力、目標自信，更需要策略優化和法治護航。只有“不斷完善扶貧開發法律法規，抓緊制定扶貧開發條例”，依法扶貧，依法脫貧，才能確保“精準扶貧”“精準脫貧”規范操作、取得實效。

全面從嚴治黨：中國共產黨反貧困實踐的新保證。“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。⑤習近平：在中央扶貧開發工作會議上的講話，《習近平總書記重要講話文章選編》中央文獻出版社、黨建讀物出版社2016年4月，第279頁” 到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，“是我們對全國人民的莊嚴承諾，必須實現，而且必須全面實現，沒有任何討價還價的余地”。因此，完成脫貧攻堅重任，離不開中華民族每一成員的艱苦奮斗，離不開貧困地區廣大干部群眾的辛勤努力，離不開世界各國人民圍繞反貧減貧的經驗互鑒，更離不開中國共產黨的堅強領導和各級政府的組織動員。“我們必須動員全黨全國全社會力量，向貧困發起總攻，確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會”⑥習近平：在中央扶貧開發工作會議上的講話，《習近平總書記重要講話文章選編》中央文獻出版社、黨建讀物出版社2016年4月，第278頁。

但是，能否如期完成脫貧攻堅的決勝目標，綜合以往的反貧困實踐經驗，我們認為，脫貧攻堅，關鍵在黨，關鍵在于全面加強黨的建設。中國共產黨是中國特色社會主義現代化建設事業的領導核心，當然也是消除中國絕對貧困的堅強領導力量。“新中國成立以來，我們黨帶領人民持續向貧困宣戰”。 改革開放三十多年來，我們解放思想，開拓進取，以經濟建設為中心，以改善提高人民的生活水平為依歸，黨領導人民成功地走出了一條中國特色扶貧開發道路，使七億多農村貧困人口成功脫貧，為全面建成小康社會打下了堅實基礎。我國扶貧開發取得的偉大成就，足以向世界證明中國共產黨領導和中國特色社會主義制度的優越性。通過成功地領導大規模的反貧困工作，中國共產黨鞏固了自身的執政基礎，鞏固了中國特色社會主義制度，彰顯了中國共產黨立黨為公、執政為民的政治情懷，提升了中國共產黨的執政能力和領導水平。

當然，當下的中國脫貧攻堅不同以往。應該說，“經過多年努力，容易脫貧的地區和人口已經解決的差不多了，越往后脫貧攻堅成本越高，難度越大，見效越慢”⑦習近平：在中央扶貧開發工作會議上的講話，《習近平總書記重要講話文章選編》中央文獻出版社、黨建讀物出版社2016年4月，第282頁。“脫貧攻堅已經到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，所面對的都是貧中之貧、困中之困，采取常規思路和辦法、按部就班推進難以完成任務，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措、超常規的力度，眾志成城實現脫貧攻堅目標”。⑧習近平：在中央扶貧開發工作會議上的講話，《習近平總書記重要講話文章選編》中央文獻出版社、黨建讀物出版社2016年4月，第283頁在此背景下，要想如期完成脫貧攻堅重任，就要求比以往任何一個時候都要加強黨的建設，要通過全面加強黨的建設，從嚴治黨，黨要管黨，把黨的各級組織和廣大黨員真正打造成為攻堅克難的戰斗堡壘和攻城拔寨的先進模范，為脫貧攻堅提供堅強有力的政治保障。要通過強化脫貧攻堅的領導責任制，使各級黨委黨組科學分工，協調配合，各盡其職，各負其責。各級領導干部要自覺踐行黨的群眾路線，切實轉變作風，把嚴的要求、實的作風貫穿于脫貧攻堅始終。要加強貧困地區黨政班子建設，有針對性地選配政治素質高、工作能力強、熟悉“三農”工作的干部擔任貧困地區黨政主要領導。抓好以村黨組織為領導核心的村級組織配套建設，集中整頓軟弱渙散村黨組織，提高貧困村黨組織的創造力、凝聚力、戰斗力。要通過全面從嚴治黨，切實加強和提升黨組織領導脫貧攻堅的執政能力和領導水平，以問題導向，以改革為動力，以構建科學的體制機制為突破口，充分調動各方面積極因素，用心、用情、用力領導脫貧攻堅工作，直到如期完成消除中國絕對貧困的發展目標。

因此，“四個全面”戰略布局不僅極大地激發了全黨全國各族人民為消除中國絕對貧困而不懈奮斗的決心信心，更是極大地升華了中國共產黨反貧困實踐的奮斗目標、戰略空間、策略方法和領導主體，使中國共產黨反貧困理論與實踐由此提升到一個新的更高境界，馬克思主義反貧困中國化也由此進入到一個新的更高階段。

［1］習近平：在中央扶貧開發工作會議上的講話，《習近平總書記重要講話文章選編》，中央文獻出版社、黨建讀物出版社2016年版.

［2］《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，http：//news.xinhuanet.com//ttgg/2015-12/07/c.

［3］習近平自述：我的扶貧故事，http：//finance.ifeng.com/a/ 2017-05-22，學習小組.

［4］中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《脫貧攻堅責任制實施辦法》，新華社，2016-10-17.