構建農村食品安全保障機制分析

◎張嫣然

一、問題提出

以食為天，食以安為主。食品安全問題一直以來都是社會關注的熱點問題。近幾年來，隨著經濟社會的快速發展，我國食品安全問題矛盾頻發，“三聚氰胺”毒奶粉事件、地溝油事件、毒膠囊風波等重大食品安全事件無不刺激著人們脆弱的神經。農村作為食品生產的重要來源地，其食品安全問題更是引起了人們的高度關注。

食品安全（food safety）最初于1974年由聯合國糧農組織提出，最基本的要求是數量安全，即能滿足人民最基本的生存所需。隨著人們對食品需要的越來越高，其內涵也不斷延伸，在確保食品質量安全的同時，食品生產、制作、經營等一系列過程也被列入食品安全的范圍。

本文研究的農村食品安全，主要是指在廣大農村地區進行的食品生產、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售和消費等一系列過程中均應做到無毒無害，符合人體應當有的營養要求，而且短期和長期均不會對人體健康產生危害。針對我國農村食品安全存在的隱患和問題，必須綜合運用法律手段、行政措施等對農村食品安全問題進行全面治理。

二、農村食品安全保障存在的問題

國家對農村食品安全問題采取了一系列措施，為滿足城鄉居民的食品消費需要提供了安全保障，但鑒于農村食品生產、銷售等環節的特殊性，其安全問題仍不可忽視。

（一）農村食品安全的相關法律體系尚未形成

目前我國保障食品安全的法律體系主要是以《食品安全法》、《產品質量法》等為主導，以《食品衛生行政處罰辦法》、《食品衛生監督程序》等為主體，加上《產品質量法》、《消費者權益保護法》、《刑法》等法律中關于食品安全問題的相關規定以及國務院各部委出臺的規章制度共同構成。細細分析，尚存在著一些問題。首先，從立法來說，相關法律不能有效銜接。例如，我國《食品安全法》雖然明確了食品安全問題的違法主體，但是在《刑法》中，對于這類犯罪主體的入罪標準限制過于狹窄，一些違反《食品安全法》的行為主體并沒有得到相應的制裁，懲罰效果甚微；在入罪標準上，刑法以犯罪金額作為罪與非罪、判刑輕重的原則，其入罪金額門檻太高，農村食品安全犯罪規模小、犯罪成本低、違法所得也不多，因此在所處的罰金與犯罪成本的權衡下，食品安全犯罪者仍不收手；其次，專門針對農村食品安全的法律目前仍是空白，現行立法雖然涉獵面廣，但是立法較分散，與相關法律法規配套的實施細則未有規定，造成實際中雖有法可查卻無法可依的結果。

（二）政府部門執法不力，權責不明

政府的執法行為和執法力度是保障農村食品安全的重要手段，決定著法律實施的成效。一直以來，政府的執法行為飽受詬病，究其原因在于執法不嚴，權責不明。一方面，農村食品安全監管涉及到多個領域，其中工商局、質量監督、食品藥品監督管理等部門均涉及在內，而相關的地方法規和政府文件對各自的分工與職能的交叉并沒有詳細區分，致使在實際執法過程中要么都不管，要么爭著管，有利益所圖的時候一哄而上，執行困難的時候避之不及，不僅嚴重損害農民的利益，更喪失了政府的公信力。另一方面，在于政府對農村食品安全問題的打擊力度不夠。我國監管存在的一個重大問題就是，往往是重大食品安全問題爆發出來以后，就開展整風行動、亮劍行動，在短時間內成效顯著，但是整治行動過后一些不法商販，黑心生產商又卷土重來，治標不治本。另外，農村地廣人稀，大部分食品生產商較為隱蔽，執法人員工作量艱巨，而且小商販較為流動，打擊起來難度較大。

（三）社會監督缺位，地方保護主義嚴重

由于受到經濟發展水平的制約，農村在信息的傳遞、受重視程度等方面遠遠不如城市。由于信息公開基礎設施的不完善，在重大食品安全事故發生時，廣大農民往往不能第一時間獲得最確切的真相。此外，有些媒體對食品安全問題監督缺乏專業性，在出現食品安全問題時，不去深入、具體的調查研究，采取科學分析，而是以偏概全，用吸引性的話題博取眼球，影響消費者判斷。另一方面，農村是個人情社會，大量的假冒偽劣產品能在農村大肆橫行也反映出地方保護主義問題。地方一些政府官員為了盲目追求所謂的政績，放任生產商大規模生產，為農村食品違法經營提供了土壤。而在食品安全問題爆發時，采取的處罰力度過輕，成為侵害消費者身心健康的助力。

（四）法律宣傳不到位，消費者缺乏維權意識

“法律必須被信仰，否則它形同虛設。”農村食品安全問題的解決，不能僅靠法律的實施，更需要個人樹立起維權意識。我國《消費者權益法》雖然已經頒布多年，但在處于偏遠農村的消費者來說，并沒有經歷太多法律的洗禮。一方面是因為大部分農村食品安全的信息網絡很不完善，法律的宣傳也不到位，很多農民對自身的合法權利并沒有很清楚的認識。另一方面，我們一直強調“知法守法懂法用法”，知法在前，但是受到自身文化水平的限制，大部分農民不懂法律，甚至不知法律，更不懂得拿起法律的武器捍衛自己受侵害的合法權益。

三、農村食品安全保障的路徑

（一）建立完善農村食品安全保障的法律體系

首先應該健全和完善《食品安全法》，尤其是制定出專門符合我國農村實際的食品安全保障的相關法律法規。美國在食品安全領域存在著大量的解釋性立法，我國同樣也可以依據憲法精神，以實際情況為基礎，在《食品安全法》中對農村食品安全相關問題進行更為清晰地界定，明確相關違法主體的追責力度。其次，立法機構應當建立《刑法》與《食品安全法》相銜接的相關法律規定，在犯罪成立要件、入罪門檻、罪責刑相統一方面做到有效銜接。最后，食品安全問題一直屢禁不止，其很大程度的原因在于入罪門檻高，懲罰力度低。食品安全與人的生命健康緊密相連、息息相關，因此應該把嚴格責任原則作為犯罪的歸責原則，只要出現重大食品安全事故，不論行為人主觀上是故意還是過失，均按犯罪論處。只有不斷加強食品安全相關法律的追責，嚴懲侵害消費者權益的行為，才能更好的保障人民的生命和財產安全。

（二）完善農村食品安全監管體系

首先要加強對農村食品安全的統一嚴格監管，建立起以預防性為主的橫向監管體系和“從農田到餐桌”的整個食物鏈工程的縱向監管體系。把生產、加工、包裝、流通、消費這一系列過程中食品從源頭到消費每個環節都納入安全監管的范圍，完善農村食品安全監測機制，制定食品檢驗檢測相關標準，進一步細化農產品所殘留的化肥、農藥含量，確保農產品質量全程無憂。其次要根據國務院行政法規，建立縣級政府總負責、各級監管部門各司其職的責任機制，把食品安全的管理納入政府的考評體系，做到權責相統一。在具體責任劃分方面，農村食品原材料生產、食品加工環節、食品流通與消費環節、食品主體的準入以及食品抽樣的檢查工作均應做到實時監管，每個環節都對應相應的監督主體，而且各個環節之間應該加強協調協作，共同建設農村食品安全監管網絡。最后是當食品安全案件發生時，監管者應當首先承擔責任，主動為監管不力的后果負責，如此才能充分調動積極性，在監管工作中盡職盡責，防止陷入被動局面。此外，對農村食品安全違法案件要建立起食品安全追溯體系，并聯合檢察院、食品藥品監督局等部門齊抓共管，追究責任到具體人，并加大對違法行為的懲罰強度。

（三）鼓勵社會力量監督，號召強化社會共治

長期以來，我國對公權力的監督和制約主要是依靠政府內部的監管和懲處，效果往往不盡人意。實踐證明，只有讓公眾廣泛參與到對公權力的監督，對公權力形成制約，對違法者形成全方位的監控，才能達到社會共治的更佳效果。社會公眾的參與主要包括兩方面，一是對違法生產者、流通者的監督，二是對農村食品監管者的監督。農村受地理環境所限，小作坊居多，查處難度大，監管者對黑作坊的了解遠不如土生土長的農民。調動農民對違法行為監督的積極性，形成人人共治的局面，才能讓違法行為無處藏匿。另一方面，誠信為立人之本，農村食品安全工作重在疏而不在堵，要強化農產品生產者、農村食品生產者的社會責任，而不是僅靠外界的力量去監督。此外，在社會救濟方面，農村食品安全公益訴訟制度需要作出相關調整，例如訴訟的主體不再限定為必須是與案件有利害關系的相關人，而是任何不特定主體；對于起訴人的相關個人信息予以保密，對其進行訴訟帶來的損失予以補償，消除其后顧之憂。

（四）加強對消費者權益的保護，提高消費者維權意識

鑒于《消費者權益保護法》只規定了消費者的權益而缺少對權利救濟程序的規定，立法部門應依據《食品安全法》和《刑法》的相關規定，完善《消費者權益保護法》中關于消費者權益救濟的相關內容，使得消費者維權有法可依；其次，農村經濟發展水平較低，信息的傳遞速度相對遲滯，所以要完善食品安全信息制度，建立有效的食品安全信息庫，增大相關信息的披露力度，定期向社會公布農村食品安全違法企業黑名單，讓消費者成為真正的知情人；最后，要加強法制宣傳教育，提高食品消費者的安全保護意識和自我維權意識。通過送法下鄉、普法宣傳等活動，讓老百姓真正了解法律，明白法律對維護自身權利的重要性。加大對農民食品安全意識的教育，堅決杜絕因貪圖小便宜購買三無食品，同時提高自身辨別真假的能力，綠色購買，健康生活。

［1］張云華.食品安全保障機制研究［M］.北京：中國水利水電出版社，2007.

［2］董麗英.農村食品安全法律制度中存在的問題與優化路徑［J］.安徽農業科學，2011（33）

［3］黃慧雄.農村食品安全法律問題探析［J］.山西煤炭管理干部學院學報，2010（1）.

［4］馬淑芳，王靖.國外食品安全法律制度及其啟示［J］.學術交流，2009（12）.