我國農產品期貨監管法律制度的完善★

◎張 軍

期貨市場作為一個連接實體經濟和資本市場的特殊市場，不僅是資本市場多層次發展的需要，也是完善市場經濟體制需要所在。我國農產品期貨市場經過從無到有、從否定到肯定、從亂到治、從狂熱到理性的歷史進程，逐漸步入規范發展的正常軌道。遵循世界經濟發展大趨勢，我國正緊鑼密鼓地構建開放型經濟新體制。在開放經濟條件下，我國農產品期貨業運行環境將走向更加開放的全球一體化的期貨大市場。我國農產品期貨業將直面全球期貨大市場的挑戰與風險。期貨監管法律制度本應具有防范和化解散風險的功能。然而我國農產品期貨監管法律制度是在封閉、半封閉經濟條件下制定的，不能適應當前開放經濟條件下農產品期貨市場日新月異的發展。為了加強對期貨交易的監督管理，促進期貨市場持續、快速、健康發展，亟需與時俱進，把握時代發展脈搏，進一步完善我國農產品期貨監管法律制度。

一、完善我國農產品期貨監管法律制度應側重于風險管控

農產品期貨交易以標準合約為交易標的，期貨交易速度快，市場流動性高。農產品期貨市場具有發現價格和套期保值的功能，但也方便投機者投機贏利。買空賣空機制使得投機者能實現頻繁換手交易。農產品期貨交易是建立在交易主體各自對未來市場的預測為價格協商的基礎上，這將受到許多未知因素的制約和影響，決定了期貨交易和期貨市場的高風險性。農產品期貨市場同樣存在壟斷、外部性和信息不對稱等市場缺陷，農產品期貨市場風險貫穿于期貨交易的全過程，而且與整個市場的交易機制聯系在一起，可以說期貨市場運行與期貨市場風險是相伴相存的。農產品期貨風險一旦發生，會像多米諾骨牌效應一樣迅速傳導至其他相關市場，這必將對農業實體經濟肌體和資本市場載體造成嚴重損傷。

為了最大限度確保期貨市場安全運行和穩健發展，完善我國農產品期貨市場監管法律制度應側重于風險管控。這也是我國一貫側重與強化的期貨監管思路。畢竟，期貨市場有別于現貨市場，是一種高度組織化的市場，風險性高。只有對農產品期貨市場的高風險實施有效的管控，構筑起確保期貨業穩健運行的堅固防線，才能從根本上保障期貨業效率的不斷提高，進而促進期貨業持續、快速、健康發展。到目前我國已初步構建起保證金制度、當日無負債結算制度、漲跌停板制度、持倉限額制度、大戶報告制度、交割制度、強行平倉制度、風險準備金制度、風險預警制度、信息披露制度等基本的期貨交易風險防范法律制度，對保障期貨業運行安全發揮著積極的作用。但農產品期貨風險管控法律制度仍有進一步變革和完善的空間所在。

第一，變革期貨市場主體規范。①期貨交易中介組織的規范保障。嚴厲查處與取締非法的地下期貨交易組織，從根本上消除這些組織的期貨交易運作風險與危害。繼續加強對合法存在的期貨交易中介組織（期貨交易中介組織主要是期貨公司）以風險為導向的行政監管。②期貨市場投資主體的規范保障。一方面，提升期貨市場投資主體能力，加強個體投資者期貨交易風險意識與投資技巧培養，防控與降低期貨交易中可能出現的巨額損失；另一方面，推動期貨市場投資主體多元化發展是期貨業健康運行的重要保障，也是期貨業發展的國際化趨勢。機構投資者相對于個人投資者具有資金、人才、信息等方面的優勢，從而使得期貨交易風險可控性大為增強。我國需設立安全與激勵機制引導機構投資者參與期貨投資比例的提升。③完善期貨投資者保護制度。我國應在“期貨投資者適當性”制度的基礎上，進一步完善投資者教育制度、投資者資產保障制度、投資者賠償制度等期貨投資者保護制度。

第二，規制期貨交易市場操縱行為。期貨交易市場操縱存在兩種主要模式：單市場操縱與跨市場操縱。相對單市場操縱而言，跨市場操縱規制更難。進行跨市場操縱時，操縱者往往會在操縱期內同時操縱期貨與現貨兩個市場，實踐中更多的是實行周期性操縱而不是單次操縱，規制難度增大。期貨交易市場操縱行為致使期貨市場形成的價格信息與供求關系相背離，期貨市場本應具有的價格發現與風險規避功能在實踐中難以正常發揮作用。這不僅損害期貨投資者的利益，還可能給期貨業運行安全造成極大危害。為了維護期貨市場的健康運行，切實加強對期貨市場操縱的實時監控，密切關注相關賬戶的交易信息，涉嫌操縱嫌疑，隨時啟動聯合調查機制；提高立案偵查的速度和效率，對市場操縱行為實施嚴厲的法律懲罰。

第三，完善期貨市場信息公開制度。①建立期貨交易信息監測體系。為了使監管部門能及時、便捷掌握期貨市場交易動態和風險趨勢，應與時俱進加快建立期貨交易信息電子監測報告系統，提高監管效率，為期貨市場信息公開奠定基礎。②完善期貨交易所信息公開機制。期貨交易所處于期貨市場監管一線，更容易獲得市場異常情況的信息，具有及時公開相關信息的優勢。但我國實踐中期貨交易所通過“自我授權”形式，很難獲得信息公開的激勵與保障，從而使期貨交易所信息公開積極性受挫，這凸顯了完善期貨交易所信息公開機制的必要性。

二、完善我國農產品期貨監管法律制度應著眼于開放經濟條件

1978年十一屆三中全會確立了“改革開放”政策；2001年世界貿易組織的加入標志我國對外開放進入全新的階段；2002年十六大提出“發展開放型經濟”的對外開放總目標；“構建開放型經濟新體制”在2013年十八屆三中全會再次得以強調；2015年，中共中央、國務院印發《關于構建開放型經濟新體制的若干意見》，全面提出了新時期構建開放型經濟新體制的目標任務和重大舉措。開放經濟是相對于封閉、半封閉經濟的概念，通常強調本國經濟與外國經濟之間在貿易、金融、資本等方面密切往來，從而實現最優資源配置和最高經濟效率。一般而言，經濟開放性與經濟發展水平、市場化程度呈正相關性，經濟發展水平越高、市場化程度越高，經濟開放性就越加突顯。在經濟全球化、一體化趨勢下，發展開放經濟已成為各國的主流傾向與明智選擇。期貨市場本身也是跨區域、跨境的開放性市場，期貨業發展呈現高度國際化趨勢。例如芝加哥期貨市場開放性與國際性突顯，匯集了世界上絕大部分農產品的期貨貿易，世界農產品市場的基準價格源出于此。在開放經濟條件下，我國農產品期貨業運行環境將走向更加開放的全球一體化的期貨大市場。無疑，這將極大地拓展農產品期貨業發展空間，帶來農產品期貨業發展的新機遇，但同時給期貨運行安全與監管法律機制也將帶來了新一輪的沖擊和全新的挑戰。完善我國農產品期貨監管法律制度應著眼于開放經濟條件，在推進期貨業融入全球一體化期貨大市場的同時，構建起確保期貨業安全、穩健運行的期貨監管防護網，運用法治之手防范期貨風險，促進農產品期貨市場持續、快速、健康發展。

期貨市場監管模式步隨日益加快的世界期貨市場國際化與一體化進程，其趨同性特征突顯出來：監管機構—行業協會—交易所三級監管模式得以普遍認同；交易所和行業協會的自律管理逐漸成為期貨市場監管的基礎和核心力量；注重運用法律手段進行宏觀管理等。我國農產品期貨業監管應立于足下，放眼世界，遵循期貨市場監管模式發展趨勢，不斷汲取養份，成長壯大自身期貨業監管這顆大樹，更好地為期貨市場的穩健運行遮擋風雨。另外，還需進一步改善期貨業法律環境，強化期貨市場監管，拓展期貨業國際合作與協作。

第一，改善期貨業法律環境。盡管我國目前建立了以《期貨交易管理條例》為核心的法規體系，為期貨業發展奠定了良好的規范基礎，但是我國農產品期貨業現處的法律環境與迅猛發展中的期貨業并不匹配，加之期貨業處于現貨市場與資本市場的大熔爐中，發展上的聯動性客觀上要求期貨業法律環境需進一步改善。應在積極推進《期貨交易法》、《期貨業監督管理法》立法的同時，完善期貨司法解釋，確立期貨交易所指定管轄和結算擔保金司法保護的新制度，使期貨市場穩健運行獲得法律支持。

第二，強化期貨市場監管。從我國監管體系建設來看，證券業監督管理委員會設立的期貨監管一部負責期貨市場的監管；期貨監管二部負責期貨中介機構的監管；各地設立的期貨處作為證監會派出機構，負責各自轄區的期貨監管。同時，為了增強防范、控制和化解期貨市場風險的能力，建立了證監會、證監局、期貨交易所、期貨保證金監控中心有限責任公司和期貨業協會“五位一體”的期貨監管協調工作機制。但是，我國農產品期貨市場監管仍有很大改善空間：全新的監管服務理念有待樹立；自律監管地位有待提升；行政監管與自律監管的關系有待協調；跨市場監管合作機制有待完善。

第三，拓展期貨業國際合作與協作。國際期貨投資發展勢頭猛烈，大量投資者赴境外參與期貨投資，亦有境外投資者涌入境內進行投資。期貨市場全球化和市場間聯系日益增強，跨國界、跨市場操縱的風險增高。國際與國內期貨市場交互影響與沖擊在更大范圍與程度上發生，跨市場跨區域監管與國際監管合作成為保障期貨業運行安全大勢所趨。我國監管機構應與國際期貨監管機構和市場機構建立良好的常規性國際合作與協作機制。具體而言，引入國際通行的監管標準；參與國際組織全球化監管標準的制定；開展國家間的信息共享；加強應對危機事件的國際監管合作等。

三、完善我國農產品期貨監管法律制度應立足于中國國情

期貨市場最先源于農產品市場，農產品期貨是世界上最早上市的期貨品種。在期貨市場產生之后的100多年中，農產品期貨一度成為期貨市場的主流。從我國的情況來看，我國期貨市場的主流仍然是農產品期貨，農產品期貨是最有可能上新品種并獲得大發展的期貨品種，這種格局在相當長的一個時期內都不會改變。期貨市場在農產品供給和需求的矛盾間構建起一種緩沖機制，從而化解了農產品供給和需求的季節性矛盾。農產品期貨交易在農產品的生產、流通、消費中成為相關產業鏈的核心，在促進農業、農村、農民“三農”經濟發展中扮演著“杠桿”和“潤滑劑”的角色。我國是個農業大國，農村地域遼闊，農村區域經濟發展不平衡，農村資源稟賦差異大，農村經濟發展特點各異，經濟發展水平遠遠落后于城市。相對于國際農產品期貨市場一百多年的發展史而言，我國農產品期貨市場才經歷了短短三十來年，在防控期貨市場風險方面的經驗顯著不足。立足于我國國情，進一步完善農產品期貨監管法律制度。

第一，成立期貨業監督管理委員會。證券業監督管理委員會同時監管證券市場和期貨市場是不科學的。首先，期貨業與證券業在市場功能、市場結構、交易方式、資金運用、風險管理等方面存在著明顯的差異，證券市場和期貨市場是兩個差異迥大的市場，依靠證監會同時監管兩個市場，監管績效定會大打折扣。其次，實踐中證券市場監管牽扯了證監會太多的精力，由證監會同時監管證券市場和期貨市場，不利于監管部門集中精力監管證券市場，并且容易導致監管重心向證券市場傾斜，不利于期貨市場的長遠發展。介于此，應當建立一個由國務院直接領導的期貨業監督管理委員會，統一規范管理期貨交易活動，增強期貨監管的專業性，確保期貨市場健康發展。建議在《期貨交易法》和《期貨業監督管理法》中明確期貨業監督管理委員會的法律地位、職權、職責，確保監管權的獨立行使。

第二，實行期貨業監督管理委員會執行的集中監管模式。世界期貨市場主要有三種監管模式：以美國為代表的集中監管模式；以英國為代表的以自律管理為中心的監管模式；日本的分散監管模式。雖然證監會—期貨業協會—期貨交易所三層次的市場監管體系在我國已經初步形成，但實際運作上還是以證監會為中心的集中監管模式。應該說，這種對期貨市場的監管由一個主管部門執行的集中監管模式是適合目前我國國情的。集中監管模式可以有效規避權力摩擦、責任推諉以及市場割據的弊端，增進監管績效。這里的證監會由上述建議新成立的期貨業監督管理委員會履職。當然，這里所指的集中監管模式沒有排除行業協會監管和交易所監管之意，尚需發揮其合力監管效應。隨著我國期貨市場發展不斷成熟與完善，遵循世界期貨業監管發展趨勢，屆時期貨市場監管的基礎和核心會轉移至行業協會監管和交易所監管上來，實現分層化監管，環環相扣，層層控制，互相制衡，分散風險，進一步提升監管績效。

第三，制定《期貨交易法》與《期貨業監督管理法》。健全的期貨市場監管法律制度是期貨業運行安全的重要法律保障。我們應遵循法治監管的思路，及時構建起農產品期貨監管法制體系，確保立法與現實相得益彰，為期貨業穩健運行保駕護航。首先，制定《期貨交易法》。我國尚缺乏一部統領期貨行政法規、部門規章、自律管理規則、司法解釋等完整的期貨基本法。我國應制定期貨基本法——《期貨交易法》，確立期貨交易的基本原則、基本制度以及期貨交易主體基本規范，形成以《期貨交易法》為核心和基礎的期貨法律體系。《期貨交易法》主要應涵蓋以下方面內容：總則；期貨交易所；期貨經紀公司；期貨業協會；期貨交易基本規則；跨地區期貨交易；境外期貨交易；期貨市場管理；法律責任等。其次，制定《期貨業監督管理法》。打造一部高位階、專門性的《期貨業監督管理法》，從而確保監管績效性、公正性與權威性。《期貨業監督管理法》主要應涉及以下板塊內容：總則；監督管理機構；監督管理職責；監督管理措施；法律責任；附則等。

［1］陳少云.期貨監管立法研究［J］.中國政法大學博士學位論文，2007.

［2］張軍.開放經濟條件下我國農村金融監管法律制度的完善［J］.農業經濟，2016（12）.

［3］盛學軍.后危機時代下對金融監管法價值的省思［J］.重慶大學學報（社會科學版），2011（1）.

［4］葉文娟.論我國期貨市場的法律監管［J］.首都經濟貿易大學碩士學位論文，2009.

［5］姜洋.借鑒國際監管經驗穩步發展期貨市場［N］.期貨日報，2011-08-10.

［6］張華.論我國期貨市場法律制度的完善［J］.對 外經 濟 貿 易 大 學碩士學位論文，2004.

［7］吳弘等.市場監管法：論市場監管法的基礎理論與基本制度［M］.北京：北京大學出版社，2006（1），247.

［8］楊秋華.我國期貨市場法制化建設中的問題及對策［J］.河北法學，2004（3）.

［9］趙婷.我國期貨交易信息資源開發利用初探［J］.金融縱橫，2009（4）.

［10］方桂榮.中國投資基金信息披露制度及其完善［J］.重慶大學學報（社會科學版），2008（3）.