遼寧省推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作研究

◎蘇 宇 呂 萍 萬 震

一、遼寧省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

目前，遼寧省的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相似，較為薄弱，各項(xiàng)數(shù)據(jù)都低于全國平均水平。據(jù)農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2017年遼寧省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入為47.99億元（約占全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織總收入的1.1%）；全省村均收益2.1萬元（全國村均收益為26萬元）；全省當(dāng)年無經(jīng)營收益的村8120個(gè)，占全省村數(shù)的66.42%（全國無經(jīng)營收益的村數(shù)占比51.45%）；當(dāng)年有經(jīng)營收益的村4105個(gè)（詳見表1），占全省村數(shù)的33.58%（全國有經(jīng)營收益的村數(shù)占比48.55%）。從上述數(shù)據(jù)看出，全省三分之二的村集體經(jīng)濟(jì)無任何可經(jīng)營的資產(chǎn)，既沒有產(chǎn)業(yè)，又沒有可供對外發(fā)包的山林、水塘等集體資源，僅靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，從全省有經(jīng)營收益村的收益情況看，省內(nèi)各地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也參差不齊。在年收入100萬元以上的199個(gè)村中，大連占49.25%；沈陽占13.07%；鞍山占11.06%；其他11個(gè)市合計(jì)占26.63%。從數(shù)據(jù)分析可以看到，目前遼寧各地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，所以要按照中央的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的需求和農(nóng)民的訴求，分類推進(jìn)農(nóng)村集體的資源性、經(jīng)營性、非經(jīng)營性資產(chǎn)改革。對土地等資源性資產(chǎn)，繼續(xù)搞好土地確權(quán)登記頒證工作，完善“三權(quán)分置”辦法，利用好農(nóng)村土地確權(quán)登記核查出來的集體耕地，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。對非經(jīng)營性資產(chǎn)，如集體所有的辦公用房、衛(wèi)生所、小學(xué)校等，要探索建立集體統(tǒng)一運(yùn)行管護(hù)機(jī)制。對于經(jīng)營性資產(chǎn)要著力推進(jìn)資產(chǎn)確權(quán)到戶，發(fā)展多種形式的股份合作。

二、遼寧省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作現(xiàn)狀

（一）制定出臺文件，落實(shí)中央改革精神?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》下發(fā)后，全省各級黨委、政府也先后出臺了改革實(shí)施意見或?qū)嵤┓桨浮?017年7月12日《中共遼寧省委、遼寧省人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》正式印發(fā)，對全省產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)行了總體安排和部署：“力爭用兩年左右時(shí)間基本完成清產(chǎn)核資，用5年左右時(shí)間基本完成改革”。2017年8月，省農(nóng)委印發(fā)了《遼寧省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作實(shí)施方案》，詳細(xì)規(guī)定了產(chǎn)權(quán)改革各個(gè)階段的工作要求和步驟。全省14個(gè)市均以市委、市政府文件形式印發(fā)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的《實(shí)施意見》或《實(shí)施方案》，全省改革工作在各市正式啟動。截止到8月份，全省縣以上黨委、政府共出臺農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革文件162個(gè)，召開改革專題會議和政策培訓(xùn)班379次，培訓(xùn)市、縣、鄉(xiāng)、村四級干部35049人次；各級政府部門印發(fā)清產(chǎn)核資實(shí)施文件151個(gè)，召開清產(chǎn)核資部署會議和業(yè)務(wù)培訓(xùn)361次，培訓(xùn)各級干部29208人次。

（二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，為改革提供保障措施。從2017年全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作啟動以來，遼寧省成立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由分管省長擔(dān)任。成員單位由省委組織部、省人大農(nóng)委、省人大常委會法工委、省發(fā)展改革委、省教育廳、省民政廳、省財(cái)政廳、省國土資源廳、省水利廳、省農(nóng)委、中央人民銀行沈陽分行、省國稅局、省地稅局、省林業(yè)廳、省政府法制辦、省婦聯(lián)等16家單位組成。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省農(nóng)委，承擔(dān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的日常工作。截止到8月份，省、市、縣（含縣級市和涉農(nóng)區(qū)，下同）三級成立改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)109個(gè)，其中：省級1個(gè)、市級13個(gè)、縣級95個(gè)。各縣級農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)基本由黨委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長。一些地方還專門成立了清產(chǎn)核資工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。全省建立了省市縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作交流機(jī)制和月報(bào)告制度。許多市縣專門組織相關(guān)人員赴外省改革先行地區(qū)實(shí)地學(xué)習(xí)考察農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)和做法。

（三）全面清產(chǎn)核資，為改革奠定工作基礎(chǔ)。截止到8月份，全省各地已完成清產(chǎn)核資單位數(shù)3633個(gè)，其中：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級56個(gè)、村級1080個(gè)、組級2497個(gè)。核實(shí)資產(chǎn)總額150.65億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)總額22.06億元。已確認(rèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員771248人，量化資產(chǎn)4.57億元。一些承擔(dān)國家和省級改革試點(diǎn)的地區(qū)或試點(diǎn)村工作進(jìn)度過半，清產(chǎn)核資和集體成員資格確定階段工作已完成，進(jìn)入到股權(quán)設(shè)置、股份量化以及建立新型股份經(jīng)濟(jì)組織階段。北鎮(zhèn)市改革試點(diǎn)工作共涉及19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、221個(gè)行政村、13萬農(nóng)戶、41萬農(nóng)民。目前清產(chǎn)核資和集體成員資格界定工作已基本結(jié)束，已有201個(gè)村完成清產(chǎn)核資，核實(shí)資產(chǎn)總額44067萬元、集體土地總面積147萬畝，現(xiàn)已進(jìn)入建立經(jīng)濟(jì)組織和整章建制工作階段，90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已完成股份經(jīng)濟(jì)合作社的股東代表、董事會、監(jiān)事會的選舉工作，并已向3個(gè)村發(fā)放了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書。調(diào)兵山市全部5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的35個(gè)村清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)工作均已完成，目前正在進(jìn)行股權(quán)量化與設(shè)置。大連甘井子區(qū)4個(gè)涉農(nóng)街道37個(gè)村，已有10個(gè)村完成股權(quán)設(shè)置，6個(gè)村即將掛牌成立股份經(jīng)濟(jì)合作社。

三、目前工作中存在的問題

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村改革的深水區(qū)、硬骨頭。中央明確要求各級黨委和政府要充分認(rèn)識農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要性、復(fù)雜性、長期性，要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，創(chuàng)造保障條件，確保事有人管、責(zé)有人負(fù)，但目前一些地方的實(shí)際動作與中央要求還存在明顯差距，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面、六個(gè)不夠：

一是領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，靠前指揮不夠。雖然各地都先后出臺了改革實(shí)施意見或?qū)嵤┓桨?，但?shí)際工作中一些地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，靠前指揮不夠，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革事項(xiàng)較少進(jìn)行專題研究和部署，對基層改革工作情況缺少調(diào)研、缺乏了解。有的市產(chǎn)改工作僅是國家試點(diǎn)縣一枝獨(dú)秀，其他縣區(qū)產(chǎn)改動作遲緩，還有一些非試點(diǎn)地區(qū)對全省要求同步開展的清產(chǎn)核資等改革任務(wù)部署督導(dǎo)不到位，工作進(jìn)展緩慢。

二是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用不夠，保障措施不夠。雖然大多數(shù)地方都成立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但一些地方的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)缺少實(shí)質(zhì)動作，組織部署調(diào)度工作不夠，人力、財(cái)力等重要保障措施明顯不足。根據(jù)各地自查報(bào)告和工作月報(bào)統(tǒng)計(jì)，目前只有大連、鞍山、錦州、營口、朝陽和盤錦以市委、市政府名義召開了專題會議，研究部署產(chǎn)改工作。一些地方對改革缺少保障措施，特別是在人力、財(cái)力上支持力度不夠。全省市級財(cái)政除沈陽、大連、遼陽、丹東和本溪市分別安排2243萬元、330萬元、180萬元、56萬元和5萬元清產(chǎn)核資專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)外，其他市都沒有資金支持。各地還都不同程度存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)不健全、人員不足等問題，造成改革任務(wù)難以及時(shí)落實(shí)，工作質(zhì)量和工作效率差強(qiáng)人意。

三是宣傳力度不夠，公開程度不夠。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是涉及農(nóng)村千家萬戶百姓的大事件，廣大農(nóng)民是改革的主體，如何引導(dǎo)農(nóng)民群眾正確認(rèn)識改革、積極參與改革是各級黨委政府及其有關(guān)部門的職責(zé)。然而許多地方除了下發(fā)文件，在當(dāng)?shù)貓?bào)紙、電視臺等公開媒體上基本沒有關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)報(bào)道。基層鄉(xiāng)村在改革進(jìn)行中也缺少必要的改革情況公開欄、宣傳板。廣大農(nóng)民群眾對改革的目的、意義、方法、步驟以及改革的相關(guān)政策等知之甚少，改革的氛圍不濃，宣傳力度亟待加強(qiáng)。

四、下步工作建議

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，確保改革任務(wù)落地見效。各地各級黨政負(fù)責(zé)同志要進(jìn)一步提高認(rèn)識，切實(shí)把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為一項(xiàng)政治任務(wù)，放在更加突出的位置來抓，不僅親自抓、帶頭干，還要勇于挑擔(dān)子、啃硬骨頭，做到親自部署、親自把關(guān)、親自協(xié)調(diào)、親自督察，撲下身子，狠抓落實(shí)。要建立健全工作機(jī)制，加強(qiáng)調(diào)度，壓實(shí)責(zé)任，特別是在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革時(shí)期要確保機(jī)構(gòu)不亂，人員不散，事有人做，責(zé)有人擔(dān)。

（二）加快清產(chǎn)核資進(jìn)度，確保產(chǎn)改工作有序推進(jìn)。清產(chǎn)核資是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作，也是改革的首場硬仗，各地要按照國家9部委《關(guān)于全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的通知》要求，全面清查核實(shí)集體各類資產(chǎn)，健全完善各項(xiàng)制度，建設(shè)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺。各地要按省里確定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，完成清產(chǎn)核資的各階段任務(wù)。各地各級要加強(qiáng)指導(dǎo)和督導(dǎo)，督促所有試點(diǎn)村和非試點(diǎn)地區(qū)及村加快工作進(jìn)度，在完成清產(chǎn)核資后接續(xù)開展成員身份界定、股份設(shè)置等產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

（三）增加地方財(cái)力支持，確保產(chǎn)改剛性支出。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要經(jīng)費(fèi)作保障。經(jīng)測算，僅農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作每個(gè)村的經(jīng)費(fèi)就需要至少1-2萬元。由于經(jīng)濟(jì)狀況的制約，我省大部分地區(qū)財(cái)力較弱，改革經(jīng)費(fèi)難以保障，但承擔(dān)改革試點(diǎn)任務(wù)的地區(qū)，地方政府應(yīng)盡力調(diào)劑本地財(cái)力，給試點(diǎn)工作必要的資金支持，確保試點(diǎn)任務(wù)順利完成。

（四）加強(qiáng)改革宣傳，確保農(nóng)民知情權(quán)參與權(quán)。各地各級要充分利用報(bào)紙、廣播電視、網(wǎng)站等新聞媒體，強(qiáng)化改革宣傳力度，營造改革氛圍?；鶎余l(xiāng)村應(yīng)懸掛宣傳條幅、設(shè)立公示欄，制作懸掛含有改革內(nèi)容的展示圖板等，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)。使改革過程的各個(gè)環(huán)節(jié)和程序公開、透明、規(guī)范，各參改單位要將相關(guān)會議記錄、簽字記錄、文字記錄、影像記錄等材料完整歸檔，妥善保管。

（五）啟動集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼，確保經(jīng)營活動開展。按照《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國人民銀行、國家市場監(jiān)督管理總局關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》，各地要落實(shí)好中央有關(guān)“現(xiàn)階段可由縣級以上地方政府主管部門負(fù)責(zé)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放組織登記證書，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可據(jù)此向有關(guān)部門辦理銀行開戶等相關(guān)手續(xù)”的精神，認(rèn)真履行職責(zé)，承擔(dān)起農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的組織實(shí)施。從而使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得完全市場主體地位，獨(dú)立開展經(jīng)營管理活動。