略論農村集體經濟組織成員資格的認定

◎鄭毓楓

當前，我國各地農村正在大力推進以股權固化為核心的農村集體經濟體制改革，特別是在江蘇和廣東等經濟發達地區得到了大力推廣，受到基層政府和廣大農民的普遍歡迎，成為未來我國農村集體經濟體制改革的主方向。但同時股權固化在推行過程中也遇到一些困難和問題，其中首要的是集體經濟組織成員資格的認定問題，急需我們提出相應的解決方案。

一、我國農村集體經濟組織成員資格認定中面臨的困境

改革開放以來，我國農村人口變動很大，很多農民進城務工，逐漸脫離了原集體組織，再加上男娶女嫁、考學、參軍及行政區劃的變動等原因，導致認定集體經濟組織成員的資格異常困難。各地結合自己的實際情況，確立了不同的認定辦法，對順利推進股權固化起了重要作用，但也存在一些問題亟待解決。

（一）缺乏法律依據，認定標準不統一

截止目前為止，我國還沒有一部全國統一的法律或行政法規、部門規章或司法解釋對農村集體經濟組織成員的認定問題做出規定。各省級人民政府結合本地實際情況，制定了本轄區的認定辦法。梳理各地的辦法可以發現，單純以某一因素作為認定標準的很少，大都是以戶籍為基礎，加上其他因素作為確認集體經濟組織成員的標準，概括起來有幾種：（1）戶籍加實際居住地標準，如新疆維吾爾自治區；（2）戶籍加自治標準，如四川省、遼寧?。唬?）戶籍加權利義務標準，如廣東省、浙江??；（4）戶籍加年齡標準，如湖北省。這些標準雖然有一定的合理性，但也存在以下不足：（1）都是省級人民政府的規章，立法層次不高；（2）標準不統一，易引發糾紛；（3）均以戶籍為基礎，明顯不合時宜。

（二）農村集體經濟組織成員資格的認定被村干部操控

由于立法的缺乏及認識水平的限制，導致很多地方把農村集體經濟組織與村民委員會混為一體，農村集體經濟組織淪為村委會的管理對象，村委會和集體經濟組織的管理者變成“兩張牌子，一套人馬”。村干部則成為經濟組織成員資格的實際決定者。由于集體經濟組織成員資格認定，直接決定了利益的分配，故成為村干部違法犯罪的重災區。有的村干部在工作中，濫用權力，隨意附加不合理條件，實現非法剝奪農民的農村集體經濟組織成員資格的目的；有的村干部為了實現自己的利益最大化，制定了有利于自身利益的分配規則；有的村干部以農村集體經濟組織成員資格為籌碼，以權謀私，大搞權錢交易，甚至出現了一些小官巨貪現象。

（三）多數人利用民主損害少數人利益

2016年12月中共中央、國務院頒布的《關于穩步推進農村集體產權制度的意見》（以下簡稱《意見》）提出“要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和辦法”。集體經濟組織的財產歸全體集體經濟組織成員所有，所以由成員民主決定本組織的事務本無可非議，但由于成員資格涉及利益分配，又缺乏明確具體的程序規定，所以很多地方出現了多數人利用民主表決損害“外嫁女”等少數弱勢群體利益的現象。近年來，各地“外嫁女”維權案件頻發，一定程度上說明外嫁女等少數弱勢群體的合法權益遭到侵害是一種普遍現象。

二、我國農村集體經濟組織成員資格認定應當遵循的原則

農村集體經濟組織成員的資格認定意義重大，所以在制定成員資格認定制度時，一定要綜合考慮各種因素，遵守一些最基本的原則。

（一）合法性原則

雖然我國憲法及其他法律對農村集體經濟組織成員資格的認定沒有做出規定，但并不意味著在確定成員資格時完全沒有法律約束，完全交由“村民自治”。相反，在我國憲法及其他法律中對婦女、兒童等弱勢群體的合法權益的保護都有明確規定。例如，在我國《憲法》第33條和第48條中確立了中華人民共和國公民不分民族、種族、性別等在法律面前一律平等的原則和婦女在政治、經濟、文化等各方面與男性享有同等的權利?！段闯赡耆吮Ｗo法》第3條也規定了國家在未成年人的生存、發展、受保護、參與等權利方面給予優先和特殊保護，確保未成年人的合法權益遠離不法侵害。另外，《農村土地承包法》、中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于切實維護農村婦女土地承包權利的通知》、《婦女權益保障法》等法律法規中也明確規定了對婦女權益的保護。這些文件是各地在制定農村集體經濟組織成員資格認定制度時必須遵循的法律依據。

（二）綜合考慮原則

如前所述，各省級人民政府都制定了自己的認定標準，但大相徑庭。筆者認為，考慮到我國農村集體經濟組織形成和發展演變的復雜歷史，尤其是改革開放以來人口流動頻繁的現實狀況，僅以戶籍等某一種因素作為認定標準，很難應對紛繁復雜的現實局面，必須綜合考慮包括實際權利義務、社會保障、戶籍、年齡等在內的諸多因素，制定出能兼顧一般情況和特殊情況在內的復合標準。《意見》指出，各地在解決農村集體經濟組織成員資格問題時，既要充分顧及歷史的影響，又要結合本經濟組織的現實狀況，統籌考慮土地承包關系、戶籍關系及對集體資產保值增值所做的貢獻等因素，充分協調各方利益，合理確定農村集體經濟組織成員資格的認定辦法。

（三）社會保障原則

改革開放以來，隨著我國經濟的發展，農民對土地的利益不再僅僅是春種秋收，而是衍生出了很多其他利益，尤其是城市近郊，很多集體經濟組織的土地被征用開發，農民的土地轉化為拆遷補償款、承包經營收益等，農民依舊要靠這些收益來維持生存。因此，是否擁有集體經濟組織成員的資格，直接決定了農民能否享有參與這些收益分配的權利，也直接決定了農民能否生存下去。所以，在制定集體經濟組織成員資格的認定標準時，必須把保障農民的生存權放在首要地位，統籌兼顧，尤其要照顧弱勢群體的利益。如果某個農民維持生存的經濟來源除了依靠集體經濟組織獲得之外再無其他來源，那就必須賦予其成員資格，確保每位農民都能歸屬于某一個集體經濟組織。假如農民失去了這個資格，就意味著失去了生存的保障，會引發重大社會問題，嚴重影響社會的和諧穩定。

三、破解我國農村集體經濟組織成員資格認定困境的對策

農村集體經濟組織成員資格問題，事關農村基本經營制度的改革完善，也深刻影響著農民的切身利益，必須盡快著手解決。

（一）盡快出臺高位階法律法規

2005年3月，最高人民法院在《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中指出，農村集體經濟組織成員資格涉及農民最基本的民事權利，按照《立法法》的相關規定，應當由全國人大常委會行使解釋權，但是至今全國人大常委會也未對此問題做出明確解釋。有學者主張，由于我國各地經濟發展水平不均衡、人口結構差異大，制定全國統一的成員認定辦法難度大，應當交由各集體經濟組織自己民主決定，一個集體一個標準。筆者并不贊同這種觀點，雖然我國各地確實存在差異，但也有一些共性問題，比如外嫁女、超生子女、入贅女婿及其子女等，亟需在法律層面給予一個明確的規定，而且正是因為每個集體的標準不同，造成一些弱勢群體的合法權益被侵犯。我國立法機關應當針對農村集體經濟組織成員資格認定的主體、標準、程序及糾紛解決機制等制定一部專門的法律，做出明確的規定，各省級人民政府在法律授權范圍內制定符合本省實際情況的實施細則。

（二）確立以實際權利義務關系為主的復合標準

如上所述，各省先后出臺了自己的集體經濟組織成員資格的認定標準，這些標準有一個共性，即都是以戶籍作為認定標準的主要因素。眾所周知，戶籍是國家進行人口行政管理的重要手段和依據，作為處理地方行政管理事務標準并無不當，但作為集體經濟組織成員資格的認定標準卻并不科學。因為自改革開放以來，我國農村人口結構發生了巨大變化。我國農村人口主要分為三類：第一類是通過進城務工，已經在城市里安家落戶，有穩定收入，不再需要依賴經營土地維持生計的一部分人；第二類是也進城務工了，但并未站穩腳跟，沒有穩定的收入，隨時可能返鄉務農的一部分人；第三類是完全或主要依靠土地經營獲得收入維持生計的一部分人。另外，還有因婚姻、收養、拆遷等原因而把戶口遷移至集體經濟組織區域內的一小部分人。這說明農民已經發生了階層分化，他們與集體經濟組織的關系也不一樣。綜上所述，我國農村戶籍已經和農民的實際生活狀況并不存在必然聯系，把戶籍作為認定集體經濟組織成員資格的主要標準，已經明顯失去了合理性。從本質來看，農村集體經濟組織是在充分發展集體經濟的基礎上，不斷提高其成員生活水平的組織，那么其成員應當是在組織體里享有一定的權利、承擔一定義務并對集體經濟組織的資產積累做出貢獻的人，故確認農村集體經濟組織成員資格的標準，應當是實際的權利義務標準，最終形成既能體現公平公正、又能實現社會保障的認定標準體系。

（三）賦予農村集體經濟組織對其成員資格認定的主體地位

我國《憲法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》、《村民委員會組織法》等法律法規對農村集體經濟組織都只是提出了一個名詞概念，而對它的具體構成、資格認定及管理等一直沒有做出明確的規定，實踐中往往是由村民委員會實際負責農村集體經濟組織成員資格的認定工作?！稄V東省農村社區集體經濟組織條例》第3條規定，農村集體經濟組織是指在原人民公社時期的生產大隊、生產隊基礎上，經過改造、改革、改組而形成的農村社區型合作經濟組織。而《村民委員會組織法》第2條規定，村民委員會是基層群眾性自治組織。筆者認為，雖然農村集體經濟組織和村民委員會在某些方面有些重合，但二者的性質是截然不同的，農村集體經濟組織是一種經濟組織形式，而村委會是自治組織，二者不可混同，也不可以互相替代。農村集體經濟組織的主要生產資料是土地及其收益，我國《土地管理法》第10條明確規定，農民集體所有的土地依法由村集體經濟組織經營管理，《民法總則》也賦予農村集體經濟組織法人資格，依法代表農民集體享有農村集體資產所有權，負責經營管理事務。所以，由集體經濟組織來確定其成員資格就顯得順理成章了。

（四）明確規定農村集體經濟組織成員資格的認定程序

立法者在進行農村集體經濟組織成員資格認定制度設計時，必須同時設計科學合理的認定程序，并且要公開、透明。筆者認為，農村集體經濟組織成員資格作為決定農民生死存亡的前提，應當由集體經濟組織全體成員依法民主決定。為了確保實現真正的民主而不被少數人操控，在程序設計時有幾點必須考慮：第一，表決規則應設置至少“雙過半”或更高規則。所謂“雙過半”規則，即在表決確認成員資格時，必須有過半數集體經濟組織成員出席會議，并且投贊成票的成員占集體經濟組織全體成員的過半數才為合法的規則。第二，表決過程應當公開、透明，接受全體成員的監督。為了防止在表決后任意篡改表決結果，整個會議及表決過程都應當公開進行，杜絕“暗箱操作”等不法行為，確保民主能夠得到切實實現。第三，實行無記名投票制度。因為表決結果決定了所涉農民的切身利益，為了防止投“人情票”或投反對票者在事后遭到打擊報復，應當進行秘密投票。只有這樣，才能消除全體成員的顧慮，才能放心大膽地投票，才能讓表決結果公平公正。

（五）明確規定農村集體經濟組織成員資格爭議的解決途徑

我國很多學者傾向于認為農村集體經濟組織成員資格認定問題是私法問題。如孫憲忠認為，農村集體經濟組織成員權主要涉及農民土地權利問題，所以其成員資格的認定應當從私法方面入手；江曉華認為，集體成員與農村集體經濟組織的關系具有私法性質?！睹穹倓t》已經確立農村集體經濟組織為特別法人，確立農村集體經濟組織為其成員資格認定主體后，它在認定其成員資格發生糾紛時，就和其他私法人一樣，應當視為私法糾紛，可以通過協商、仲裁、民事訴訟等救濟手段解決。實踐中農民與集體經濟組織很少單獨因資格認定問題產生糾紛，多是伴隨拆遷補償、土地承包等民事糾紛一并提出的，而成員資格糾紛往往是其他民事糾紛解決的前提，可以在民事訴訟中一并解決。我國早已形成了包括協商、調解、仲裁及訴訟等多種民事爭議解決機制，農民在與農村集體經濟組織發生成員資格認定糾紛時，可以尋求以上途徑得到救濟。我們在立法時，應當就訴訟時效、原告的資格、管轄、舉證責任分配等做出明確規定，以方便法院和當事人依法解決糾紛。