新型城鎮化進程中失地農民權益保障法律問題研究

◎王軍力

新型城鎮化是國家經濟建設和發展的必然要求，新型城鎮化建設推進土地集約化、規模化程度，但卻產生大量失地農民，生活失去依靠和保障，土地糾紛居高不下，影響農村可持續發展。在新型城鎮化進程中，做好失地農民的權益保障是推進國家現代化建設的關鍵。基于經濟法角度，在闡釋新型城鎮化基本理論基礎上，實證分析失地農民社會保障法律問題，提出解決失地農民權益保障的對策。

一、新型城鎮化概述

（一）新型城鎮化概念

新型城鎮化是失地農民社會保障問題的社會背景。城鎮化是現代化應有之義，［1］城鎮化是國家農業人口轉為非農業人口過程。國家生產力水平和產業結構決定新型城鎮化水平和能力。城鎮化水平和能力作為衡量國家社會經濟發展的重要指標，有利于推進國家經濟發展。新型城鎮化核心是人的城鎮化，旨在提升城市化水平。新型城鎮化強調“四化”同步協調發展，推進社會現代化發展。［2］

（二）新型城鎮化功能

（1）提高城市可持續發展能力。新型城鎮化提高了城市可持續發展能力。可持續發展是社會經濟發展的客觀要求。新型城鎮化以創新城市環境為基礎，城市基礎設施和服務設施逐漸健全，將傳統城市向創新型城市發展，城市治理結構不斷完善，提升城市現代管理水平，使城市充滿現代化氣息和活力，增強城市可持續發展能力。（2）促進農民土地資產增值。新型城鎮化促進農民土地資產增值。新型城鎮化實施前，土地經營規模小，農業生產效率低下。新型城鎮化促進土地規模化經營，推進工業化進程。在新型城鎮化中，通過土地市場化運作，提升土地產值，促進農民土地資產增值，保護失地農民的合法權益。（3）推動城鄉一體化發展。城鄉一體化是城市化發展的新階段。新型城鎮化堅持工業反哺農業，將城市和農村統籌謀劃，協調性發展，改變城鄉二元經濟結構布局，實現城鄉可持續發展，形成城鄉一體化機制，遵循市場機制，實現生產要素在城鄉自由流動。

二、新型城鎮化進程中失地農民權益保障存在的法律問題

（一）農村土地產權關系不明晰

農村土地產權關系不明晰侵害失地農民土地權益。土地產權包括土地所有權、使用權等諸多權利。《土地管理法》規定，農村土地歸鄉、村、組所有，實踐中村組織缺位，村民小組屬于群眾性自治組織，無權處分農地，農村所有權主體不明晰。但是受計劃經濟體制影響，再加上征地制度缺陷，集體土地產權殘缺等因素影響，政府在土地征用實踐中享有絕對壟斷權，以“公共利益”為目的強制征用農民土地，土地用途也由政府決定，政府在土地征用實踐中受利益誘惑，濫用征地權，被征地農民權益無法保障。

（二）征地補償標準偏低，農民土地權益受損

補償標準是土地征收的關鍵。公平合理的征地補償標準有利于保護農民土地權益，征地補償標準不合理就會侵害農民土地權益。“產值倍數法”是我國現行的征地補償標準，是土地現有用途產值與倍數乘積，這種征地補償標準屬于計劃經濟體制的產物，征地補償標準偏低，在實踐中存在局限性，（1）忽視土地發展權和長期性收益，［3］具有政府行政權本質屬性，是政府采用行政手段確定征地補償標準；（2）忽略了土地市場價值。“產值倍數法”沒有考慮土地市場價格，沒有真正體現土地的市場價值，其補償標準無法體現土地市場因素，缺乏科學性，侵害農民的土地利益。

（三）失地農民補償安置方式單一，農民難以維持生計

目前失地農民補償安置方式單一，不能滿足農民多樣化要求，農民生計難以得到維持。《土地管理法》規定，征地補償主要采用“貨幣補償加安置”方式，除貨幣補償外，法律法規還規定多樣化安置方式，包括就業安置、社會保障安置、入股安置等方式，但在實踐中失地農民補償安置方式成為“一次性貨幣補償”方式，其他補償方式成為輔助性方式。據調查，一次性貨幣安置補償在中央政府審批的建設項目中占90%以上。［4］貨幣補償安置方式易于操作，易于被農民接受，但是農民獲得貨幣補償后，失去對土地依賴性，農民喪失與土地相關就業權和社會保障權，再加上理財知識缺乏，得到的補償貨幣揮霍一空，其養老及社會保障失去保障，影響社會和諧與穩定。

（四）征地程序不規范，濫用土地征收權

土地征收程序不規范，侵犯農民土地權益。土地征收程序不規范體現在：（1）土地征收缺乏聽證程序。聽證屬于現代民主的基本模式，土地征收中賦予農民聽證權，有利于政府依法行使職權，防止政府濫用土地征收權。但在實踐中，土地征收屬于政府單方行為，由政府進行內部操作，土地權利人聽證權基本上流于形式。（2）土地權利人尚未實質性參與土地補償。農民作為土地權利人，不能參與征地補償談判，集體是補償談判主體，農民無法以獨立權利主體參與征地協商談判，這就剝奪土地權利人實質性參與土地補償權利。（3）缺乏有效救濟渠道。法律規定政府裁決土地糾紛。但實踐中，政府集土地管理者與征地利益受益者于一身，受利益誘惑，政府很難在土地補償中做到公平與公正。

（五）市場機制不健全，土地價格不能真正反映其市場價值

土地征收具有行政性，帶有計劃體制的烙印，土地征收過程缺乏市場機制。（1）土地征收缺失市場機制。政府擁有土地征收權。在土地征收過程中，政府壟斷土地一級市場，政府基于“公共利益”需要，決定土地征收，剝奪農民作為征地利益相關者決策參與權。（2）征地補償缺乏市場機制。土地補償費多少具體是由政府決定，政府在土地補償中只考慮到土地直接價值，而忽略土地的潛在價值，政府確定的土地補償費忽視市場機制作用，政府對土地補償并沒有依據市場價格進行補償，其補償價格也不能真正反映土地預期收益。

三、新型城鎮化進程中失地農民權益保障的對策

（一）建立完善的農村社會保障體系

建立完善的農村社會保障體系是確保失地農民權益的重要保障。（1）建立農村最低生活保障制度。最低生活保障制度為農民生活提供最后保障，為農民在疾病等情況下保障其生活。（2）完善農村醫療保障制度。農村醫療保障制度是確保農民權益的重要保障制度。各地經濟發展水平具有差異性，因此要探究與各地經濟發展水平相適應的醫療保障制度。（3）改革農村養老保障制度。農村養老保障制度本質上具有儲蓄性質，不具有社會保障功能。因此，改革農村養老社會保障制度，借鑒城市社會保障制度，養老費用由社會統籌和個人自籌，健全農村養老保障制度，使農村養老社會保障制度增加社會保障功能，解決失地農民的社會保障，推動失地農民養老保障制度常態性發展。

（二）建立完善的市場補償機制

征地補償有利于保障失地農民土地權益。（1）建立土地補償市場機制。按照農地類別，確定不同類型農地市場補償標準。根據城鄉規劃，對農地進行劃片規劃和分類，對不同類型農地確立基準地價。對商業用地，在基準地價基礎上，確定農地市場價值，按照其市場價格進行征地補償，政府行使土地公平交易維護者的職責，不參與土地利益分配。對公益性用地，遵循基準地價基礎，禁止政府損害農民土地權益。（2）探索農村集體建設用地入市交易制度。單一性政府主導補償制度補償標準低，侵害農民土地權益。農村集體建設用地入市交易制度引入市場機制，通過市場實行農地交易，推進農地規范化流轉，實現農地“同地、同權、同價”。（3）構建土地市場補償機制，需要修改和完善《土地管理法》。首先修改《土地管理法》條款，發揮市場機制作用，實行“征地按市場價格補償”；刪除土地補償“產值倍數”相關規定；在土地補償中增設“社會保障補償費”規定，為農民提供生活保障。

（三）建立完善的征地程序

完善的征地程序可以解決失地農民權益保障。（1）完善征地程序。完善征地程序，包括申請、批準、公告、征用程序，使農民享有充分知情權和申訴權，確保征地公開化，拓展農民權利救濟渠道，保護失地農民土地權益。（2）賦予農民聽證權。聽證權行使有利于權利與權力平衡。農民對土地征用及補償標準有異議的，可以申請進行聽證，通過聽證權行使，避免政府濫用行政權力，保護農民土地權益。

（四）建立農民土地補償決策權

擴大農民土地補償參與，建立農民土地補償參與權。（1）賦予農民土地補償參與決策權。公眾參與決策的本質是通過正當程序，讓農民參與土地征收補償決策與制定。農民參與決策權舒緩利益緊張關系，維護社會和諧與穩定。決策權是農民參與補償的重要環節，打消農民對土地補償質疑，農民參與土地補償決策，可以有效避免政府土地補償壟斷性。賦予農民土地補償參與決策權，促使農民積極參與到與其利益相關決策中，真實反映農民土地補償的態度和訴求，推進行政決策民主化，保障農民土地權益。（2）拓展農民參與決策方式。農民參與決策方式具有多樣化，主要包括引導、告知、咨詢、勸解等方式。當前，我國公眾參與形式單一，國外公眾參與方式眾多，在土地補償程序中，可以借鑒國外公眾參與方式，拓展農民參與決策方式，比如市民評審團、市民調查群等方式，拓寬農民參與土地補償方式。同時，利用微博、微信等互聯網平臺等方式，拓展農民參與空間，讓農民對補償決策作出判斷，全方位掌握決策信息，使農民積極參與土地補償決策。