老齡化背景下我國農村新型社會養(yǎng)老保險制度的思考*

◎趙靜華

一、人口老齡化與“新農保”制度的提出背景

調查顯示：到2025年，我國六十五歲以上老年人口占總人口的比例將超過百分之十二，說明我國社會的年齡結構徹底完成了由成年型到老年型的轉變；到2050年，我國六十五歲以上老年人口占總人口的比例將從百分之十二上升到百分之二十以上，中國人口的年齡結構將達到高度老化。

我國有近百分之七十的人口聚集在農村。面對農村地區(qū)人口老齡化凸顯問題，我國于2009年和2010年相繼頒布實施了《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》和《社會保險法》。上述兩部文件的出臺標志著我國開始正式推行農村社會養(yǎng)老保險制度。盡管我國推行的“新農保”制度取得了一些效果，但是制約該制度科學發(fā)展的因素也是顯而易見的。因此，未來一段時期我國的“新農保”制度能否穩(wěn)定地走上可持續(xù)發(fā)展道路值得我們深思。

二、“新農保”制度面臨的困境

十八大以來，圍繞社保工作的話題得到廣泛熱議，而針對農村地區(qū)推行的“新農保”制度也悄然進行著。然而，我國農村人口眾多，各地區(qū)之間的經濟水平參差不齊，加之尚無可借鑒成功經驗和發(fā)展模式，因此全國各地區(qū)在“新農保”制度推行過程中，普遍存在著諸如立法問題、政府專項資金投入問題、資金籌措渠道問題、基金管理方法等方面的一系列問題。

（一）立法不夠完善

必要的法律先行是推行任何政策與制度的基本前提。然而，我國的農村社保與“新農保”制度的推行與實施才是近幾年的事，相關的法律制度和管理體制還不健全，因此尚無法與其他發(fā)達國家相比。據調查，與“新農保”制度相關的僅有兩部停留在政策性層面的指導文件，尚未具備相關法律法規(guī)的約束能力。由于無法可依，這便造成目前農村不少地區(qū)的社保險制度在實施過程中出現官民關系緊張、不穩(wěn)定等問題，此狀況的發(fā)生無疑不利于相關地區(qū)日后農村社保和“新農保”制度的開展當地的和諧穩(wěn)定。由于沒有立法或者根本無法可依，導致各地方政府根據指導意見指定與實施的規(guī)定出現很大差異，最終勢必導致推行“新農保”制度過程中出現隨意性和偶然性，并由此導致各農村地區(qū)之間的“新農保”制度衡量標準不統(tǒng)一的現象發(fā)生。這樣不同人群或者不同職業(yè)以及城鄉(xiāng)之間制定出不同的標準，容易出現某個地區(qū)整體養(yǎng)老保障水平不達標的現象出現。

（二）專項資金投入不夠

據統(tǒng)計，隨著老年人比重不斷上升，社會費用的支出持續(xù)穩(wěn)定增長。老年人醫(yī)療費用從1990年的76.2億元增長到2003年的271.3億元。隨著老齡化的發(fā)展，離退休職工支出和醫(yī)療衛(wèi)生消費支出必將進一步增大，養(yǎng)老保障負擔也會日益加重。隨著“新農保”制度的推行，盡管政府用于社保方面的專項資金投入有所傾斜，但是整體比重尚無法與西方某些發(fā)達國家相比。在西方的某些發(fā)達國家，政府用于社保方面的財政投入比重較大，因此才能保證該國社保制度的完善與可持續(xù)發(fā)展。毫無疑問，專項資金投入不夠是造成目前我國“新社保”制度嚴重落后于發(fā)達國家的重要因素之一。在上述《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》中可以發(fā)現如下規(guī)定：“農村個人基礎養(yǎng)老金以每個月60元的標準發(fā)放”，而“地方財政對農民的補貼是按農民人均純收入的3%提供的，中央和地方用于新農保的財政補貼資金合計，僅占財政總收入的1.3%”。這些數據表明，我國中央財政對“新農保”的投入程度還遠遠不夠。

（三）籌資渠道狹窄

目前，我國新型農村社會養(yǎng)老保險采取的籌資渠道較為單一，表現為個人繳納大部分、集體補貼一部分、國家通過政策再進行補貼。表面上看似乎此種籌資渠道可以穩(wěn)定地給“新農保”制度的實施提供資金保障。然而，在“新農保”制度的實際推進過程中不難發(fā)現，此種資金籌集模無法在全國大部分農村地區(qū)推而廣之。其原因主要在于我國絕大多數農村地區(qū)的集體經濟中缺少用于補貼“新農保”的原始專項啟動金，因此試圖使用集體經濟補貼此部分養(yǎng)老保險金的做法是不合理的，即事實證明“集體補助為輔”的方式缺乏合理性。在吉林省公布的近1.5億元“新農保”籌集基金收入中，政府與農民個人實際繳費的比例約為3：1。可見，“新農保”制度的單一籌資渠道從根本上講無異于被保者自己繳納養(yǎng)其老保險金，這種方式固然無法減輕農民的生活壓力。

（四）基金管理方法單一

但從基金使用與管理的層面看，如果為了公正、公開地對農民的養(yǎng)老提供最基本的保障，從而實現老有所養(yǎng)的根本目標，“新農保”基金的實際征繳者與管理者、獲益者之間應當處于分離-監(jiān)督-被監(jiān)督的三角關系之中。然而，在“新農保”具體實施過程中不難發(fā)現，“新農保”基金的管理者在縣級政府，經濟條件稍微優(yōu)越的地區(qū)才可以由省級部門進行管理，但是無論是哪個級別的行政單位主管，基金的最終的運作權都集中在本地財政。這主要因為農村的社保基金管理分散，一般基金規(guī)模較小，難于進行多樣化的投資，而且無法保障基金安全。再者由于在人才管理、采集信息等方面缺乏整齊劃一的管理，這便導致農村地區(qū)的“新農保”基金管理能力有限，資金流失與大量損耗現象隨處可見，農村社保基金未能發(fā)揮其應有的作用。

三、健全“新農保”制度的策略與建議

習近平總書記在十九大報告中指出：加強社會保障體系建設，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。全面實施全民參保計劃。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。老年型社會要解決的重要問題是保障“老有所養(yǎng)”，建立和完善社會養(yǎng)老保障制度是實現這一目標的根本保證。可見，完善“新農保”制度也包含在國家的下一步發(fā)展規(guī)劃之中。本文建議從以下幾個方面入手：

（一）盡快立法，建立法制保障

通過立法盡快建立和健全新的社會保險制度。而正確把握新的社會保險制度的基本模式，是社會保險制度改革順利進行的重要前提。現在改革中所出現的許多問題和爭執(zhí)，很大程度上是與基本認識上的不一致有關。因此。在這個基本問題上，形成統(tǒng)一的認識是很有意義的。社會保險的基本原則和各國的實踐經驗表明，建立符合民生的社會保險制度必須以我國的基本國情為基礎，同時兼顧社會保險與經濟社會發(fā)展的利弊關系；必須正確平衡好好國家、集體、個人三者之間的關系，兼顧權利與義務的統(tǒng)一；必須考慮高度社會化，大力發(fā)揮社會保險職能；建立合理的領導管理體制，便于科學管理和控制支出；充分保證保險基金的安全和參保人收益；實行合理的待遇支付辦法和調整辦法，以便保證和提高保障水平。

（二）努力加大社會各方面在“新農保”的投入

數據表明，我國政府財政收支處于增長態(tài)勢，年均增長率超近20%，而現實問題是我國財政中用于社保支出的部分卻不合理、不平衡。農村地區(qū)獲得的資金亟需提高，至少要達到城鎮(zhèn)水平。改善民生、有利于農，建議國家從非繳費性的養(yǎng)老計劃開始著手建立“零支柱”養(yǎng)老保險，從而保障老年人的老有所養(yǎng)。其次，政府加大監(jiān)督力度，落實由地方政府、集體操作的補貼政策，重點鼓勵一些大企業(yè)投入資金幫助政府實施“新農保”制度。

（三）拓寬宣傳渠道，加大宣傳力度

“新農保”制度的受益者是廣大農民，為了讓更多農民積極參與到“新農保”制度之中，僅僅依靠于村內的喇叭廣播是遠遠不夠的。建議加大村內的公示板宣傳、深入到戶式的走訪講解等等。同時，加強農村基層組織的“新農保”機構建設，設立專門的基層機構，由專人負責向村民宣傳、講解“新農保”政策，回答農民關心的間題。我國農村居民的文化程度不高，這無疑導致廣大村民對國家政策理解不夠深入，限制了諸多可行的宣傳方式發(fā)揮作用。因此，通過實施教育，努力提高村民的文化素質，是為“新農保”制度保駕護航的有力武器。

（四）加強基金監(jiān)管力度

“新農保”基金廣義來說屬于專項基金，為了避免、杜絕該基金被個體占用，切實落實到位，建議我國建立、完善“新農保”制度的同時，設計相關社保基金管理規(guī)定、出臺用于社保監(jiān)管的法律法規(guī)，以確保“新農保”在具體實施過程中能夠有法可依。同時建立專門的“新農保”基金監(jiān)管機構，做到開放監(jiān)管和透明監(jiān)管、優(yōu)化基金監(jiān)管程序，從而提升“新農保”基金的具體作用。

四、結語

新型農村社會養(yǎng)老保險制度體現了國家對“三農”問題的關注，它的實施與可持續(xù)發(fā)展對建設社會主義新農村有著十分重要的現實意義。此制度的科學推進有助于促進社會公平，逐步縮小城鄉(xiāng)差距以及維護農村地區(qū)社會穩(wěn)定。總結經驗、吸取教訓，逐步建立起完善的“新農保”制度任重而道遠。