促進農村經濟合作組織積極參與農村生態建設的財政政策探究*

◎郭文力 張 旭

黨的十九大提出以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”五個重要方面為主要內容的鄉村振興戰略。其中“生態宜居”建設作為鄉村振興戰略的重要內容，客觀上要求必須加強農村的生態治理和保護，生態農業的建設與發展，生態環境的監管與維護。而要把這些農村生態建設內容落在實處，取得效益，首先要明確的是農村生態建設的經營建設主體，農村生態建設的政策扶持對象是誰等問題。縱觀近些年農村經濟組織的發展趨勢，結合農村生態建設的內容特點，我們認為，農民合作社作為新型農業經濟組織不僅在現代農業建設中有著重要作用，而且也將會在以農業生態文明建設中發揮其重要的建設和保障主體的作用。

一、當前農村生態建設中的問題

近年來，無論是國家還是地方政府都加大了農村生態建設的力度，出臺了一系列關于加強農村生態建設的政策文件，投入了大量的資金，配備了一些農村生態建設的設施與設備，使農村生態建設取得了很大的進展。但由于建設責任主體不明確，不落實，存在缺位、越位、不到位的情況，使一些深層次和持續性問題并未得到真正的解決，農村生態建設依然任重道遠。

（一）建設主體混亂、缺位，制約著農村生態建設的長遠發展

農村的生態建設是一個系統化、長期化的工程，短時間內不可能一蹴而就。因此，培育一個扎根農村、農業，致力于長期從事農業生態生產和農村生態治理的農村生態建設主體，對于從根本上解決農村生態建設問題，建設美麗鄉村是極為重要和必須的。而就當前農村生態建設的現狀來看，建設主體的缺位、不落實，是制約著農村生態建設持續良性發展的關鍵。目前，在農村生態建設方面，我們普遍采取的是政府主導，統籌社會各方面齊抓共管的建設模式。在這種多頭主體共存的情況下，農村生態建設表面上看搞得轟轟烈烈，實際上是雷聲大，雨點小。政府部門熱衷于定規劃、發文件，相關職能部門僅僅到農村露個臉，發發議論吃頓飯，社會各界關鍵節點湊湊熱鬧，至于具體事情由誰干，怎么干，便沒了下文。由此導致農村生態建設的基本狀況就是：指手劃腳的多，真抓實干的少；觀敵料陣的多，沖鋒陷陣的少；搖旗吶喊的多，攻堅克難的少；錦上添花的多，雪中送炭的少。建設主體的名譽化直接導致農村生態建設責任落實的虛化和實際建設責任主體的缺位。多頭負責，誰都不負責，成績面前，個個爭先，有了問題互相推諉，五龍治水，年年發洪水。因此，從農村生態建設的實際情況出發，科學地確認農村生態建設的建設主體，明確其責、權、利權益是保障農村生態建設順利進行的基礎。

（二）管理主體越位制約著農村生態建設的良性發展

農村生態建設離不開政府的管理與指導，政府作為農村生態建設的管理主體其主要責任是管理和提供公共產品，通過制度建設，政策法規的實施來協調各方面利益，從宏觀上組織指導農村生態環境，而不是直接插手農村生態建設的利益分配和資源配置。因為，農村的生態建設從根本上講是農村、農民自己的事，要靠農民和農村基層組織自己來做，不能由政府代包。但在目前的農村生態建設的實踐中，由于政府長期形成的自我擴張的內在沖動，習慣性的經常強行越位干預、主導農村生態建設的具體工作，從農村生態建設規劃，到資金籌措和項目實施，都是政府一手包辦，從而形成了政府干，百姓看，政府熱情高漲，農民冷眼旁觀，最終在農民心中形成了農村生態建設就是政府的事，所有的問題都應由政府來解決的依賴觀念。農民和農村經濟組織介入和參與農村生態建設的積極性不高，影響了農村生態建設的有效性和持續性。

（三）保障主體缺位制約著農村生態建設持續的發展

農村生態建設的長期性、復雜性不僅要求管理主體應具有高瞻遠矚的宏觀把控能力，建設主體的持之以恒的執行能力，還要求完善農村生態建設的治理的保障支撐能力，明確保障主體的責任。當前，農村生態建設中的保障機制能力差，保障主體缺位，是影響農村生態建設順利發展的重要因素。特別是，近年來，隨著國家推行農村環境連片整治，國家和地方政府投入了大量的資金，陸續在部分農村建設和配備了一些農村生態治理設施，力圖改善農村的生態環境。但是，這些設施誰來管，如何維護則不明確。正是由于這種保障主體的缺位狀況，缺乏有力的運營和管護主體，從而導致農村生態治理既沒有明確的運營維護機構，也缺乏管理維護經費，相當多的設備和設施被閑置與浪費。同時，農村生態建設的生態補償機制的執行主體不明確，機制不健全，科學有效的農村生態治理評估和監督機制尚未形成，農村生態治理的獎懲制度有待完善等農村生態建設保障機制的缺位，制約著農村生態建設的發展。因此，在農村生態建設中杜絕政府越位，明確和培育建設主體，完善保障主體的能力，是推動農村生態建設穩定、持續發展的必然選擇。

二、農村經濟組織在農村生態建設中的地位與作用

農村的生態建設問題不僅僅是個環境治理的事情，它實際上是涉及到美麗鄉村建設，農業產業升級，農民文明觀念更新的系統工程。解決這些問題僅靠政府的蜻蜓點水式的指導和社會組織錦上添花式的服務是遠遠不夠的。農村、農業和農民的事必須由農民和農業經濟合作組織自己來解決。因此，農村生態建設過程中，要充分發揮農民特別是農村經濟合作組織的作用，讓農村經濟合作組織承擔起農村生態建設的主體責任，為農村生態建設的順利發展提供可靠、持續、有力的建設主體和微觀保障。

（一）農村經濟合作組織是生態農業的建設主體

隨著新一輪農業產業升級和農業共給側改革的深入發展，通過推廣生態高效農業，實現農業產業升級，提高農產品的市場競爭力，增加農民收益，滿足人民群眾對糧食安全的市場需求，是當前農業共給側改革的重要內容。而農村經濟合作組織作為農民為提升農業生產的規模化水平，增強農產品的市場競爭力而組建的農業生產集體，從農業生產的產業升級的發展趨勢出發，其本質上具有發展生態農業，通過生態、有機農產品的生產、銷售，提高農產品的市場競爭力，增加社員收益的理性沖動。因此，自覺地參與生態農業建設，積極組織集體成員從事生態農業生產，發展生態產業，已經成為眾多農村經濟合作組織的重要選擇。農村經濟合作組織不僅是農業規模化生產的經營主體，同時也是生態農業的建設主體。國家的美麗鄉村建設愿景，地方政府的生態農業發展規劃，只有通過農村經濟合作組織這一建設主體的具體實施，才能落到實處。因此，圍繞生態農業建設的發展大計，積極培育、支持農村經濟合作組織從事生態農業生產，充分發揮農村經濟合作組織在農村生態建設中的建設主體作用，利用農村經濟合作組織在農業生產中的產業化、規模化、集約化、標準化、科學化的優勢，大力發展生態農業，促進農村生態建設的順利發展。

（二）農村經濟合作組織是農民生態文明觀的培育主體

推進農村生態建設離不開農民的積極參與。要讓農民不是被動地進入到農村生態建設中去，而是主動參與到農村生態建設中去，農民的生態文明觀的培育和養成是至關重要的。而要讓生態文明觀深入農民心中，調動他們參與生態文明建設的積極性，僅靠政府文件和廣播、電視、報紙、網絡等媒體的外在宣傳是遠遠不夠的。只有把生態文明建設貫穿到農民日常的生產生活之中，演變成為他們內在的生產生活方式，才能使農民養成良好的生態文明觀念和生態文明習慣。在這方面，農村經濟合作組織可以利用發展生態農業的便利，成為農村生態文明觀的培育主體。一方面它可以要求組織內成員按照生態農業的要求和操作規范進行農業生產，在組織內部培育生態文明理念。另一方面，農村經濟合作組織通過生態產業發展所形成的示范效應，影響本村和周邊的農民逐漸地接受生態農業的生產方式和生態文明的生活方式。在這一意義上，農村經濟合作組織不僅能為農村生態建設提供物質技術要件，而且也能提供生態文明的精神要件。

（三）農村經濟合作組織是農村生態環境的建設主體

農村生態建設是一項涉及面廣，持續時間長，見效慢的工程。其既有農藥、化肥過度使用導致的土地污染問題，也有農業生產、生活垃圾隨意排放導致的村莊環境污染問題，還有天災人禍引發的水土流失，植被破壞問題。這些問題，政府想管但因涉及面廣，財力、物力有限，短時間內難以迅速解決。農民個人因能力有限，很難承擔如此艱巨的工程。農村經濟合作組織，則可以利用自己的組織化 、規模化優勢，組織農民有效地參與農村生態環境治理工程。在農業生產中，利用其發展生態產業和規模化優勢，合理施肥，科學用藥，解決土地污染問題；可以通過集體的力量對荒山、慌水進行連片開發，打 造綠水青山；可以通過承包農業生產、生活垃圾的集中治理，緩解村屯污染問題。總之，農村經濟合作組織作為農村生態建設的主體，其在增強農民參與農村生態建設的組織化水平，提高農村生態治理的效益發揮著十分重要的作用。

三、支持農村經濟組織參與農村生態建設的財稅政策的對策

鑒于農村經濟合作組織在農村生態建設中的重要作用，如何通過財政共給側改革支持和扶持農村經濟合作組織的發展，促進農村生態建設的長足進步，推動美麗鄉村建設，應是當前政府必須考慮的問題。

（一）整合涉農財政補貼，重點扶持農村經濟合作組織發展生態產業

目前，國家和地方政府對農村經濟合作組織的財政補貼雖然逐年增加，但由于政出多門，大錢散用，總體效益不佳，對于促進農村經濟合作組織發展生態產業，實現產業升級效果不大。為此，應改變涉農財政補貼方式，統籌使用財政資源，加強農村生態建設方面的財政資助。一是設立農村生態建設專項資金，對于從事生態產業開發、有機農業生產、農村荒山、慌水、慌灘治理等農村生態建設和治理的農村經濟合作組織給予專項重點支持；二是對于農村經濟合作組織與農業科研機構和高校聯合從事的有機農業、生態農業的科研開發和實驗項目，按科研立項給與專項科研資助；三是對于從事生態農業生產的農村經濟合作組織給與財政直接補貼。這方面可以借鑒國外相關國家經驗，如丹麥為推進農業可持續發展，對農合組織提供了一系列國家直接補貼政策，如對于有機農業生產經營的農業合作組織給與高達20%-70%的產值補貼，對于有利于生態治理的農業合作組織的項目，如建沼氣工廠等給予20%的設備補貼和其它價格補貼。鑒于中國與丹麥的國家規模和國情差異，我國可實行以國家、省、市、縣按比例分攤財政直補的方式。為避免地方政府的雁過拔毛行為，財政直補應采取設立專項賬戶，實行閉合管理的形式，保障資金足額發放到農村經濟合作組織手中。

（二）落實農業稅收優惠制度，切實減免生態型農村經濟合作組織的稅負

早在2008年國家財政部、國家稅務總局聯合頒發了《關于農民專業合作社有關稅收政策的通知》，明確了給予農民專業合作社的一系列稅收優惠政策。目前對于農村經濟合作組織來說，最需要的是把這些稅收優惠落到實處，切實減輕農村經濟合作組織的稅務負擔。一是推進免稅認證制度的落實，對于符合免稅條件的農村經濟合作組織，特別是從事生態農業和生態環境治理的農村經濟合作組織，及時頒發免稅認證；二是針對不同性質的農村經濟合作組織采取細化、區別對待的稅收政策。對于主要從事生態農業產業生產、開發的農村經濟合作組織和進行農村生態環境治理的公益性農村經濟合作組織實施稅收減免和優惠；三是進一步擴大免稅范圍，減輕農民和農村經濟合作組織的稅負。從國際經驗來看，擴大涉農的稅收減免是普遍的做法。從現階段我國農業發展水平和狀況來看，進一步擴大包括營業稅、增值稅在內的對農村經濟合作組織的稅收減免，對于推動我國農業的持續發展是十分必要的。

（三）加大政府購買社會服務力度，引導農村經濟合作組織積極參與農村生態環境治理

農村生態建設點多、面廣、線長，往往形成政府顧不過來，個人又做不好的狀況。未解決這一問題，一是通過政府購買社會服務的方式，引導農村經濟合作組織積極參與農村生態建設。對于適合市場化運作的農村生態建設項目，按照公開、公正 、透明的原則，擇優選擇符合條件的農村經濟合作組織，通過委托、承包、采購等方式購買公共服務，提高農村生態建設的效率；二是涉及農村生態建設的政府采購向農村經濟合作組織傾斜，提高農村經濟合作組織參與農村生態建設的積極性。《農業合作社法》中明確規定“政府涉農的相關建設可以交給有條件的農村經濟合作組織來做”，這就從法律、政策上明確了農村經濟合作組織在政府涉農采購上的優先地位。為此，在農村生態建設方面的政府采購中，可以把諸如，農村河道治理，鄉村綠化、生態園區建設等建設項目，交由符合條件的農村經濟合作組織去做；三是政府投資，農村經濟合作組織代為管理。鑒于政府人力緊張，難以顧及農村日常生態管理的狀況，對于那些由政府直接投資建設的，如農田水利設施，綠化防護林帶，排污設施等農村生態建設設施可以委托有經驗的農村經濟合作組織進行管理和維護，以提高其使用效率 和使用壽命。

總之，農村生態建設的主體是農民和農村經濟合作組織，因為，只有農民和成長于農村的農村經濟合作組織才最了解農村的實際情況，對農村生態建設最有發言權，在農村生態建設方面能做出最為正確和切合實際的選擇。只有激發出農民和農村經濟合作組織建設生態農業的積極性，農村的生態建設和可持續發展才能取得預期的效果。