我國農業保險區域差異性財政補貼研究*

◎常 偉

最近幾年來，我國出現了多次嚴重的農業災害，給農業生產帶來了巨大的損失，影響了農民的正常生活。為了應對農業災害，我國推出了政策性的農業保險，廣大受災農民的損失得以減少。農業保險財政補貼有效地減輕了農民的負擔，然而由于我國各地經濟發展水平不同，相關政府部門的財政實力差距非常大，怎樣在兼顧社會公平的前提下，妥善協調好中央與地方政府的農業保險財政補貼政策是非常重要的。

一、我國農業保險區域差異性財政補貼分析

政府針對農業保險推出的財政補貼政策，有助于我國農業保險行業的發展。在我國，地區之間的經濟差距非常明顯，政府財政補貼政策能夠推動和拉動各地農業保險的發展。而農業保險行業的發展會反作用于農業，帶動農業的發展，有效地緩解區域間的經濟差距，促進我國各地的協調發展。基于政府財政補貼的重要性，相關政府部門應從本地區的實際狀況出發，在促進農業保險行業發展的同時，盡可能地維護農業保險財政補貼的公平性，實現財政補貼政策的差別化對待，從而最大限度地彰顯社會的公平性。

（一）財政支出公平評價理論視角下的農業保險區域差異性財政補貼分析

從本質上講，農業保險財政補貼政策出臺的目的在于維護社會財政支出的公平，促使我國農業與農業保險能夠得到更好的發展。要想實現公平，最關鍵的是構建科學的利益協調機制與矛盾疏導機制，使得不同類別人群的實際需要都能夠得到有效的滿足。相關政府部門應有效地整合現有的利益機制，從而使之契合當前社會多數人的利益方式。如此一來，社會資源能夠在更大的范圍內實現有效流通，從而提高社會資源的利用率。當前，理論界指出財政支出公平應落實到起點、過程與結果這幾方面。有關財政支出起點公平的有關觀念是：制定財政補貼政策的根本出發點應公平，即目標理念具備公平性，所規劃的具體內容也應該具備公平性。有關財政支出過程公平的有關觀念是：財政補貼相關的各項政策在落實的過程中應做到公平，各方利益相關者具有平等的參與權等。有關財政支出結果公平的有關觀念是：所有的社會成員都能夠公平的享受社會發展成本，其該方面的權利是平等的，他們還應該獲得同等的社會保障權利。農業保險帶有明顯的準公共物品屬性，其相應的財政補貼也從屬于政策性補貼的范疇，所以，筆者認為農業財政保險財政補貼在起點與過程是具備公平性的，關鍵是財政支出的結果也應具備公平性［1］。

（二）財政支出偏好理論視角下的農業保險區域差異性財政補貼分析

由于不同地區在經濟發展方面存在顯著差異，導致各地方政府的財政能力不同，政府在支農方面的財政投入有所不同，在農業保險方面的財政補貼也是如此，出現一定的地域性差異。也就是說，在東部經濟發達地區，當地的農民能夠獲得較高的農業風險保障，在中西部經濟欠發達地區，農民所能夠獲得的農業風險保障比較低。顯然，東西部的農業風險保障力度不同，這表明財政支出結果存在不公平的問題。

1.地方政府財政支出偏好。通常地方政府財政支出的偏好表現在規模、結構與本土這幾方面。在規模方面具體指的是地方政府的流動性創造，該方面多和投資密不可分。農業保險這一公共物品具有非常差的外溢性，政府給予該方面的財政補貼往往不會產生明顯的溢出效果，這導致很多經濟欠發達地區的政府給予農業保險方面的財政支持比較小，經濟水平較好的地區政府部門則給予農業保險的財政支持力度非常大，且這一力度會隨著經濟水平的提高而進一步加大。在結構方面，地方政府往往側重于那些市政建設、基礎建設等生產性領域，這些領域能夠產生明顯的績效。在這種情況下，經濟發達地區與經濟欠發達地區在農業保險方面的財政支出意愿都比較小。從本土方面來看，不同區域借助多種因素而將農業保險市場分割開來，實現區域內的農業保險行業發展，阻礙了農業保險一體化的發展，使得不同區域間的農業保險行業發展水平不一樣，進而產生直觀的經濟績效。農業保險的外溢性非常差，難以借助短時間財政支持而產出明顯的效果，所以不同經濟水平的地方政府會有不一樣的財政支出偏好。當財政實力差距比較大的時候，經濟水平較高的地方政府的有更大的能力而對農業保險進行財政不同。這種情況導致經濟發達地區與經濟欠發達地區在農業保險的財政支出方面出現顯著的差異性，從而導致財政補貼結果不公平。

2.中央政府財政支出偏好。當前，我國農業保險財政補貼來源于兩方面，一方面是中央財政支出，另一方面為地方財政支出。從實際狀況來看，其具體包括兩種模式，一是地方政府獨立承擔，另一種是地方政府與中央政府共同承擔。在對農業保險進行財政補貼的過程中，地方政府的目標是保障農民的收入，而中央政府的目標是保障農業生產過程中的非勞動力成本投入。在經濟發達的地區，通過大力發展農業保險，農民能夠獲得較高的補貼，農業風險保障非常高。在經濟欠發達地區，農民僅能夠獲得最低的保障，這種情況下中央政府可以給予其必要的財政補貼，在一些特困地區，中央政府的財政補貼無法全面覆蓋所有農業生產投入，只有由當地政府部門提供農業保險的財政補貼，相應的補貼額度比較小，農業風險保障比較低。這些現實狀況會導致農民的收入差距增大，使得政府在對農業保險進行財政補貼的時候出現結果不公平的現象［2］。

二、弱化農業保險財政補貼區域差異性的有效路徑

實際上，我國不僅存在著東西部的經濟差距，在同一地區、同一省內部也存在著區域間的經濟差距。在提高財政支出公平性的過程中，地方政府與中央政府都應承擔起自身的職責，給予農業保險必要的財政補貼額度。具體額度應從各地區的發展實情來定，逐步構建起多元化、多層級的農業保險差異性財政補貼制度，各級政府部門應相互配合，實現該方面財政補貼的統籌管理。針對特困地區，相關政府部門應立足于保障農業生產成本，以此入手，逐步擴展到保障農民收入。整個過程中應分階段推進，逐步減少區域間的農民收入差距。

一是我國東部經濟發達地區下的一線城市，如北京、上海等，農業產值非常小，在GDP中所占比重也僅有1%。但是當地政府部門的財政實力非常強，當地的工業化水平也非常高，農民的收入普遍較高。所以，這些地區的農業保險財政補貼可以由地方政府承擔。浙江、江蘇與廣東等地的經濟水平也比較高，當地政府也擁有足夠的財政實力，且本地的工業化水平非常高，農業在整個GDP中所占的比重不高，農民收入也相對高很多。針對這些地區，地方政府可以承擔絕大部分的財政補貼，中央政府則承擔很少一部分財政補貼。值得注意的是，海南省也從屬于東部地區，然而其GDP水平卻比較低，農業在總GDP中所占的比值非常大，也就是說農業對于海南省來說至關重要，該省對于農業有著極高的依賴性，農民的主要收入都來自農業生產，家庭性的營業收入占據大部分，這表明當地對于農業保險有著極高的需求，而地方政府的財政能力又不強，這種情況下，中央政府有必要給予其更多的財政補貼支持。從中部地區來看，山西省的農業在其GDP中所占的比重非常小，還不足1%，農民收入水平也相對低很多，家庭性營業收入在其總收入中不到4%，但是該省對于農業保障的財政支持力度非常大，基于此，中央政府有必要給予其一定的財政補貼，使得當地農業保險得到更好的發展。針對我國中部的其他省，中央政府的財政補貼力度可以適當減小。就我國西部地區來看，經濟水平普遍偏低，中央政府承擔起了大部分的財政補貼，地方政府承擔的財政補貼較少。針對新疆與西藏等特困地區，我國中央政府有必要承擔80%以上的農業補貼。

二是我國同一省市內部也存在經濟差異。地方政府在對農業保險進行財政支出的過程中，不需要完全由省級財政承擔，可以由各級政府共同承擔，也就是說同一省或同一市內，根據具體的經濟發展狀況與農業保險需求，合理地分配財政支出，從而使得各級政府部門都能夠為農業保險的發展貢獻力量，最大限度地保護廣大農民的生產投入成本與收入［3］。針對經濟水平較高的區域，省市縣三級政府都可以參與到農業保險的財政支持中，一方面能夠減輕中央財政的壓力，另一方面能夠加大農業保險方面的投入，使得本地區的農業得到較高的保障，促進農民收入水平的提高。對于經濟相對落后的地區，中央財政與上一級政府均給予其大力的財政支持，實際上，部分地區對于農業保險的需求非常大，這種多層級的財政補貼制度能夠使得該區域內的農民獲得更多的收入與生產成本投入保障，這也是財政補貼公平性的重要體現，能夠有效地減少各地區間的農民收入差異。

三是我國特困地區的自然資源條件比較差，多集中在中部與西部等地。這些地區的地方政府財政能力有限，中央政府在立足于保障農民生產投入成本的前提下，可以進一步保護這部分地區農民的基本收入。必要的情況下，中央政府可以承擔起全部的財政支出，使得該地區的農民擁有足夠的生活保障，同時，這些地區的農業與農業保險行業也都能夠得到有效發展。農業的有效發展能夠給當地創造更多的效益，促使當地經濟水平提高，從而使得該地區與其他地區的經濟差距的得以減小。

三、結束語

在我國農業發展的過程中，農業保險發揮了重要作用，其使得農民的生產投入得到保障，為農民提供了基礎的收入保障。在對農業保險進行財政補貼的過程中，各地應從實際情況出發，構建起多層級、多元化的農業保險財政補貼制度，使得農業生產獲得更高的保障，農業得到更好的發展。