PPP模式解決河南省農村地區整體貧困問題研究*

◎胡久貴

一、解決區域性整體貧困問題的需要創新工作機制和模式

“十三五”期間消除貧困是全面小康的基本要求，打贏脫貧攻堅戰是消除貧窮的有力途徑。以河南省為例，作為貧困人口基數大、區域性貧困歷史負擔較重的河南省，脫貧任務尤為艱巨。區域性貧困，即區域性整體貧困，是指根源于不同的自然條件、人口素質和歷史機遇的區域連片分布的貧困。河南省主要的區域性貧困地區是“三山一灘”，即大別山、伏牛山、太行深山和黃河灘區四個河南貧困集中地區的統稱，是14個國家集中連片特困地區之一，面積占省域面積的50.28%，總貧困人口占全省70.08%，是河南扶貧開發的一塊“硬骨頭”。如何解決以“三山一灘”為代表的區域性整體貧困問題，已經成為影響河南省實現全部脫貧的關鍵。在此背景下，區域性脫貧對河南省的經濟社會發展意義重大，精準扶貧、轉型發展的內在要求也更加緊迫。

十八屆五中全會提出“貧困縣全部摘帽”，國家“十三五”規劃綱提出“貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”的主要目標，2018年“兩會”提出整體脫貧攻堅。2020年河南省要確保現行標準下的576萬農村貧困人口實現脫貧，貧困村全部退出貧困序列，53個國家和省定貧困縣、8103個貧困村全部摘帽，尤其是“三山一灘”片區實現經濟社會健康有序發展、解決區域性貧困問題，區域性脫貧已經成為主要癥結。

在此態勢壓力下，河南省要解決區域性整體貧困的脫貧問題，需要考慮交通運輸、基礎建設、新型城鎮化、市政工程、水利、能源開發、林業、公共服務、轉移就業、特色優勢產業、易地搬遷、生態保護、發展教育、醫療保險和醫療救助、分散農戶的資產收益開發、臨時救助扶危濟困等系列問題。解決以上問題關鍵就是解決貧困地區的脫貧資金從哪來、人到哪去就業和創業、有限資源怎么開發和使用等民生問題。解決以上問題，僅僅依靠中央扶貧劃撥、河南省地方財政自籌、地區幫扶等扶貧專項資金的運作已經不足，需要創新扶貧機制。

實質上解決河南省區域性整體貧困問題，從國家到地方已經明確了可以充分利用社會資本，借力市場機制，完善社會力量參與機制，鼓勵支持民營企業、社會組織參與扶貧開發。2016年河南省在豫發（2016）5號文關于打贏脫貧攻堅工作總結戰的實施意見指出，堅持政府主導，增強社會合力，強化政府責任，引領市場、社會協同發力，構建大扶貧格局。可見，解決河南省區域性整體貧困問題，是一場全社會共擔的壓力，也是充分利用社會資本的機遇。

二、PPP模式在解決區域性整體貧困問題中的具有戰略意義

區域性脫貧是一項復雜的民生工程，解決河南省區域性整體貧困問題需要創新資金多元化籌措機制，是河南省由外源性“輸血”扶貧到內源性“造血”脫貧的必要保障。區域性脫貧需要多樣化的融資渠道和合理的價值機制，吸引社會力量參與政府主導的區域性脫貧。

近兩年，被全社會寄予厚望的PPP模式就是一個很好的選擇。PPP模式，即政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership）模式，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。十八屆三中全會明確允許社會資本通過特許經營等方式參與基礎設施投資和運營，此后PPP模式逐漸被國內所重視，國務院等政府部門連續發布相關文件及規定支持、規范PPP模式發展，為推行PPP模式提供了政策紅利。2016年底作為扶貧鄭州東郊的鄭州市東三環（107輔道）PPP快速化工程順利竣工。2016年7月，中國PPP基金公司與河南省總投資310億元的5個重點示范扶貧、新型城鎮化項目簽約，分別對接鄭州市、洛陽市、開封市等扶貧脫貧項目。可見，在解決河南省區域性貧困的過程中，PPP模式具有重要的戰略意義和實際意義。

第一，推行PPP模式有利于緩解區域性脫貧的基礎設施建設的財政壓力。區域性脫貧，重點是基礎設施與民生工程建設。河南省穩步推進脫貧攻堅工程各方面都需要財政資金投入，尤其在扶貧的新型城鎮化、生態文明建設中，基礎設施的建設、項目持續運營、公共服務水平的提高造成部分地方政府負擔過重，阻礙基礎設施建設和公共服務質量的提高。尤其欠發達的太行深山、黃河灘區等，實際上可用于新開工建設項目的扶貧資金十分有限。PPP模式不僅是一種融資機制，更是一種創新預算管理、優化資源配置和維護市場統一的體制機制變革。在諸如在基礎設施建設、異地搬遷、交通運輸等區域性脫貧任務中合理地引入PPP模式，是緩解扶貧財政壓力的有力長效途徑之一。

第二，推廣運用PPP模式是促進河南省區域性貧困地區經濟轉型、推進新型城鎮化的必然要求。區域性整體貧困必然影響新型城鎮化建設。河南省“三山一灘”貧困集中地區，直接影響到河南省正在實施新型城鎮化發展戰略，科學推進新型城鎮化也是實現中原崛起、河南振興、富民強省的必然選擇。《河南省新型城鎮化規劃（2014-2020年）》指出“城鎮化是推動區域協調發展的有力支撐”，河南省各級政府通過PPP模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬“三山一灘”區域性脫貧、城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，也有利于盤活社會存量資本，激發民間投資活力，促進區域經濟結構調整和轉型升級。

第三，推廣PPP模式是加快河南省區域性貧困地區機制改革和提升治理能力的有效路徑。區域性脫貧不是單純的經濟發展脫貧，首先需要地方政府的公共管理和公共服務意識與技能“脫貧”，本質上需要政府在主導脫貧路徑上轉變公共服務機制和效能，建設服務型政府。推廣PPP模式有助于河南省地方政府弘揚契約文化，完善履約機制；有利于簡政放權，更好地實現政府職能轉變；可以提高公共服務供給水平和效率，建設服務型政府；可以減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。

三、推行PPP模式參與區域性脫貧的需要可行性保障措施

社會資本參與區域性脫貧具有理性選擇的，必定需要政府主導。目前河南部分擬定PPP扶貧項目處于“高熱情，緩實施”階段，受到“落地難”制約。因此，借鑒國內外相對成功的PPP項目經驗，在河南省應用 PPP模式適度、規范融資建設基礎沒施與提供公共服務，并做好PPP項目期間的風險防控，是解決河南省區域性脫貧、轉型發展的一種較為優化、可行性的雙贏措施。

第一，要明確參與區域性脫貧PPP模式的社會資本。社會資本最大的扶貧特色，在于善于運用市場經濟的理念解決扶貧。作為一種新的嘗試，PPP社會資本以制度創新、合作契約精神，本著社會主義市場經濟的基本原則參與扶貧。本文認為，參加區域性脫貧的PPP社會資本，應該是依法設立且有效存續的具有法人資格的企業，即民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業，以及已建立現代財政制度、實現市場化運營、承擔政府債務已納入政府財政預算、明確公告不再承擔地方政府舉債融資職能的融資平臺公司等。

第二，要明確PPP模式可以參與的區域性脫貧的領域和項目。首先要明確哪些扶貧領域可以引入PPP模式。PPP投入項目領域包括競爭領域、公共領域、準公共領域。區域性脫貧的PPP項目一定要立足PPP模式的本質，即財務邊界清晰、具有一定盈利能力的公共事業項目，以便進行準確的物有所值測算、合理分擔風險，包括公共交通項目、公用設施項目和社會公共服務項目。具體包括交通運輸、城鎮化、市政工程、水利項目、環境保護、能源開發、林業、公共服務設施、轉移就業、發展特色優勢產業、易地搬遷、生態保護、發展教育、完善醫療保險和醫療救助、分散農戶的資產收益開發、臨時救助扶危濟困等領域的項目。

第三，政府層面要完善PPP政策，樹立公權威信，構建資本主體平等體系。區域性脫貧任務艱巨，必須堅持政府主導。2017年初《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》正式對外公布，明確提出“完善政府守信踐諾機制”為杜絕“政府違約毀約”行為提供了權威保障。河南省區域性脫貧的PPP 模式中，政府是是提供最重要項目的監督者、指導者以及合作者角色，在區域性扶貧PPP項目中，要明確承擔PPP模式的職能，建立“三公”扶貧PPP項目運作環境與統一的市場準入制度，建立PPP項目管理的協調與實施機制，應主動承擔相應的扶貧風險，要保障社會資本方獲得合理的受益等。

第四，社會資本主體角度，識別與理性選擇區域性脫貧的PPP項目參與。社會資本主體參與到區域性脫貧的PPP項目中，務必參考自身的資本實力、運作經驗、行業屬性以及項目周期、預期收益等，拋開投機心理，本著“合作、共贏、共生”的原則，識別并理性選擇經濟類、社會類以及政府類等區域性脫貧的PPP扶貧項目。

綜上所述，河南省解決區域性整體貧困的任務艱巨且戰略意義重大，PPP模式參與到區域性脫貧有據可依且可行性明顯，在大扶貧格局中河南省區域性脫貧路徑上運用PPP模式仍然需要進一步探索，但是扶貧效果和社會效益一定是值得肯定的。