上海郊區實施鄉村振興戰略若干問題研究

■王東榮 顧吾浩 呂 祥

鄉村振興戰略是黨的十九大提出的一項戰略性任務。在去年的中央農村工作會議上，習近平總書記發表重要講話，深刻地闡述了實施鄉村振興戰略、走中國特色社會主義鄉村振興道路一系列重大的理論問題、政策問題和實踐問題，并向全黨、全國發出了實施鄉村振興戰略的總動員令。今年的中央一號文件對實施鄉村振興戰略目標作出了全面的部署，提出到2020年鄉村振興戰略的實施要取得重要的進展，到2035年要取得決定性的進展，到本世紀中葉鄉村要實現全面的振興，農業強、農村美、農民富的目標要全面實現。

一、鄉村振興戰略是新時代“三農”工作新的旗幟

2005年10月，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的重大歷史任務，提出了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的具體要求。2007年10月，黨的十七大提出“要統籌城鄉發展,推進社會主義新農村建設”。“十一五”期間，全國很多省市按照十六屆五中全會的要求，紛紛制訂新農村建設行動計劃，經過幾年的努力取得了明顯的成效。

2012年11月8日，黨的十八大提出“美麗中國”的新概念，之后的中央一號文件又提出了建設美麗鄉村的目標。經過5年多的努力，在全國取得了很大成就，各地涌現出一大批美麗鄉村先進典型。

2017年10月18日，黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略”，并要求依據“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，加快推進農業農村現代化。十九大對鄉村振興戰略提出的總要求就是5句話20個字，跟2009年十六屆五中全會提出的新農村建設目標的5句話20個字中有4句話是不一樣的，有1句話雖然一樣，但是要求更高了。

鄉村振興戰略是這幾年來,我們黨在“三農”工作中,進行社會主義新農村建設和美麗鄉村建設的繼續和深化。從社會主義新農村建設的五個方面目標，到美麗鄉村建設內涵定位看，美麗鄉村建設的定位更明確，內涵更豐富，生態優先的重點更突出。黨的十九大提出鄉村振興戰略，這是黨中央在全面實現小康過程中，對農村工作的新要求，是進入新時代后黨中央對“三農”工作的新布局。所以說不能簡單地認為鄉村振興戰略是新農村建設和美麗鄉村建設的升級版，嚴格地說實施鄉村振興戰略是中國特色社會主義進入新時代做好“三農”工作新的旗幟。

實施鄉村振興戰略是習近平新時代“三農”思想的創舉。進入21世紀以來，隨著工業化、城鎮化發展速度的加快，許多地方在城鎮化規劃中，把解決中國農村與農民的發展問題統統寄希望于城市化的一端。正是在這樣的背景下，黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央，高度重視“三農”問題，把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作的重要抓手。早在2013年7月22日，習近平同志在湖北省鄂州市考察農村工作時就十分擔憂地指出：“農村絕不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園”“建設美麗中國、美麗鄉村，是要給鄉親們造福，不能把錢花在不必要的事情上。”在新的歷史條件下，習近平同志以其富有詩意的“鄉愁城鎮化”思想，從中華民族歷史與文化的高度，明確了鄉村在中國城鎮化中不能缺失和不可替代的地位。2013年12月召開的中央城鎮化工作會議，明確提出中國城鎮化要成為“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁的城鎮化”。2015年1月，習近平總書記在云南調研時，明確強調：“新農村建設一定要走符合農村實際的路子，遵循鄉村自身發展規律，充分體現農村特點，注意鄉土味道，保留鄉村風貌，留得住青山綠水，記得住鄉愁。”隨著時間的推移，習近平總書記就建設社會主義新農村、建設美麗鄉村，提出了一系列新理念、新論斷、新舉措。強調小康不小康，關鍵看老鄉。中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富。強調“鄉村興則中國興、鄉村衰則中國衰”。提出實現城鄉一體化，建設美麗鄉村，不能大拆大建，特別是要保護好古村落。強調鄉村文明是中華民族文明史的主體，村莊是這種文明的載體，耕讀文明是我們的軟實力。強調農村是我國傳統文明的發源地，鄉土文化的根不能斷。強調搞新農村建設要注意生態環境保護，堅持傳承文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮。

黨的十八大以來，全國各地認真貫徹落實習近平總書記的講話精神，不斷推進美麗鄉村建設，農村面貌發生了巨大的變化。美麗鄉村，在中國大地上正日益成為一道靚麗的風景。我國農村人居環境建設已取得重大改善，農村文明和文化建設加快發展，隨著美麗鄉村建設的推進，農村創業創新熱潮正在興起，農民增收致富的門路越來越開闊，截至2016年8月，我國休閑農業和鄉村旅游產業農民從業人員達630萬人，帶動550萬戶農民受益。隨著美麗鄉村建設的深入，鄉村旅游業也將會蓬勃發展，帶動更多的農民就業，增加農民收入，農民的獲得感和幸福感將會得到大幅提升。

二、上海實施鄉村振興戰略的基礎條件

2007年以來，上海市委、市政府按照中央加強新農村建設的總體要求，采取一系列措施加大對農業和農村的投入力度，開展了以保護修繕、改善環境、完善功能、保持文脈為原則的村莊改造工作，為農民生產、生活創造了較好的條件。

2014年上海啟動了以村莊改造為載體，以優化農村人居環境為目標的美麗鄉村建設工作。以“美在生態、富在產業、根在文化”為主線，以項目整合為重要方式，以落實長效管理為重要內容，在保障農民基本生產生活條件的基礎上，促進農村全面健康可持續發展。幾年來，在各級政府的共同努力下，建立領導小組，落實工作職責；形成工作意見，明確目標任務，研究出臺了美麗鄉村建設相關實施意見和工作方案；編制建設規劃，按照分類推進的原則，因地制宜地確定了建設內容；實施目標管理，落實考核督查，制度框架日漸完善；建設項目按計劃實施，示范村創建有序開展，郊區農村人居環境面貌顯著改善。

從2015年開始，村莊改造工作在資金投入上改變過去以預算資金量定計劃量的工作做法，實行以需求量定計劃量，保障財政資金投入，大力推進行政村整建制改造。全市村莊改造工作，尤其是奉賢、金山、崇明等遠郊地區進入快速推進階段。截至2016年底，全市已累計完成涉及50萬戶農戶的村莊改造，占全部改造農戶數的2/3，確立了農村村莊改造、河道生態治理等7大類美麗鄉村市級重點整合項目，整合資金總量2015年約10.5億元，2016年達到了11億元，很大程度上發揮了各級財政資金的使用效益，使農村地區的人居環境面貌得到整體改善。上海美麗鄉村建設取得了顯著成效，為實施鄉村振興戰略奠定了良好的基礎。

（一）完善了村內基礎設施

近年來，上海按照中央對美麗鄉村建設的總體要求，不斷加大郊區農村基礎設施建設，通過成片規劃、連片實施，開展道路硬化，危橋改造，路燈和監控安裝，村民出行變得更加方便和安全。部分地區還改造了供水管網、安裝了燃氣管網，提高了農民生活質量。經過多年的持續建設與發展，本市農村地區的交通基礎設施日趨完善，郊區城鎮之間的等級公路網絡基本建成，軌道交通服務向郊區城鎮逐步延伸，公交鎮村貫通和村村通基本實現全覆蓋。對規劃列入保留的村莊，開展村內基礎設施建設、村莊環境整治和公共服務設施建設三大工程，推進農村人居環境持續改善。預計到2020年，全市可基本完成規劃保留地區村莊改造工作。

（二）村莊改造項目深入推進

2007年以來，全市已累計對884個村進行了村莊改造，受益農戶超過50萬戶，占規劃改造總任務量的2/3。中央和市級財政已累計撥付專項獎補資金38億元，加上區鎮投入資金，帶動其它新農村建設資金的聚集整合，全市村莊改造建設累計總投入已超過60億元。2016年在116個村實施了村莊改造項目，項目納入年度市級財政獎補范圍，受益農戶約7.2萬戶；其中中央、市級財政獎補資金10.2億元，是村莊改造有史以來推進量最大的一年，項目的數量達到了“十三五”規劃改造總量的22%。

（三）村居環境質量明顯提升

2007年本市村莊改造開始，始終堅持以改善民生為主要目標，

重點推進了道路建設、危橋整修、水環境整治等項目，進一步優化了農村人居環境。改造后村莊的村內道路連通，路面實現硬化，危舊橋梁整修，主要道路兩側和橋頭都安裝路燈，農民出行條件大大改善；生活污水納入市政管網、生化污水科學處理、三格化糞池修繕，特別是一些淤塞河流得到疏浚，岸坡重新修整，庭院綠化美化、農宅墻體白化，家庭養殖規范，生活垃圾及時處置，違章建筑逐步拆除。改造后的農村“路平、橋安、水清、岸潔、宅凈、村美”，村民生產生活條件顯著提升，村莊環境大幅改觀，為美麗鄉村建設提供了重要的審美基礎。截至2016年底，全市累計實施農村生活污水的收集處理48.7萬余戶，占全市總戶數的49%。2017年，全市要完成6萬戶農村生活污水處理項目的任務。目前，農村生活污水治理的農戶中，已經納管將近10萬戶，其余39萬戶基本采取就地處理的方式。預計“十三五”期間，全市將結合村莊改造、美麗鄉村建設、黑臭河道整治等任務，繼續推進30萬戶農村生活污水的收集處理，農村生活污水處理覆蓋率要求達到75%以上。

（四）特色美麗鄉村逐步涌現

自2014年起，上海開始創建“美麗鄉村示范村”工作，每年評選15個左右的美麗鄉村市級示范村，引導和推動本市農村地區注重提升農村生態品質、促進農村產業發展、弘揚優秀傳統文化和培育鄉風文明，帶動面上美麗鄉村建設工作，提升本市美麗鄉村建設水平，不斷吸引廣大市民了解新農村、體驗新郊區，共同參與城鄉一體化建設。截至2016年底，全市已累計評定出45個市級美麗鄉村示范村；預計到2020年，全市將全面完成基本農田保護地區的村莊改造工作，并建設100個左右宜居、宜業、宜游的美麗鄉村示范村。

（五）促進了鄉村產業發展

通過與農林水行動計劃的整合，加強農業基礎設施建設，促進了現代農業發展。通過與農村產業結構調整工作緊密結合，逐步淘汰落后產能，積極發展養老、休閑、旅游等環境友好型產業，給鄉村發展帶來新的動力。比如，青浦區朱家角鎮的張馬村，2014年開始美麗鄉村建設，村容村貌發生了翻天覆地的變化，在此基礎上發展了尋夢園香草基地、藍莓特色水果基地、農情園基地和有機水稻生產基地，鄉村旅游快速發展。

（六）推動了鄉村文化建設

一方面，積極挖掘鄉村歷史文化元素，保護、傳承非物質文化遺產，修繕農村歷史民居，彰顯鄉村人文魅力，推動優秀傳統文化傳承體系的建設。另一方面，積極組織開展形式多樣的科技普及、思想教育、文體娛樂活動，豐富農民文化生活，營造文明和諧的鄉村新風尚。通過開展家訓上墻、村規民約修訂、自治管理等活動，最終實現由“物的新農村”向“人的新農村”的轉變。

（七）增加了農民群眾的獲得感

村莊改造項目納入村級公益事業建設一事一議財政獎補范圍，維護了農民的知情權、參與權和監督權，有效推動了基層民主建設。解決了農民群眾最關心、最直接、最現實的急愁難問題，為發展現代農業，拓展農業綜合功能打下了基礎，使農民群眾得到了實惠。活動室、健身場、小公園、農家會所等場地的建設，豐富了農戶的業余生活，增強了廣大農民群眾的獲得感。

三、上海實施鄉村振興戰略存在的主要問題

本市美麗鄉村建設工作雖然取得顯著成效，但與浙江等先進典型相比差距較大，與市委、市政府的要求，離人民群眾的期望還有較大差距。

（一）思想認識有待加強

調研發現，目前本市部分領導干部對實施鄉村振興戰略的重要意義認識還不到位，認為上海建設國際大都市，要搞城鎮化，用不到搞鄉村振興建設。思想認識上的差距體現在工作上的差距，主要體現在對規劃、人力、物力、財力投入上的差距，目前對美麗鄉村建設主要靠市級財力的支持，區級財力投入較少，鄉鎮以下則更少；體現在宣傳和工作不夠，認為鄉村振興戰略是完成上級組織交辦的任務，存在任務觀念，參與主動性不夠；體現在對國際大都市背景下，如何建設具有上海特點的鄉村振興戰略研究不夠，少數鄉鎮、村干部對鄉村振興戰略認識不夠全面，認為做好農村環境整治、農房立面改造就是實施鄉村振興戰略，對中央要求的鄉村振興戰略內涵缺乏深刻理解，特別是對新常態下，農村產業發展、農民增收沒有引起高度重視。在硬件建設上，即使是已經完成改造的村莊，老化也很快，缺乏明顯特色和發展鄉村休閑旅游業的吸引力。

（二）整體規劃有待完善

目前，上海市政府已印發了《關于本市推進美麗鄉村建設工作的意見》（滬府辦〔2014〕17號）文件，重點明確了目標任務和工作要求，但部分地區規劃缺乏整體、宏觀視角，主要表現在對鄉村振興戰略的功能定位缺乏明確的界定，對不同區域的鄉村應該凸顯怎樣的功能還缺乏分類指導。另外，個別地區還未結合自身實際，編制完整的實施方案和長遠規劃，導致工作推進缺乏系統性、有效性。即使在硬件建設上，村莊整治和改造的起點也有待于進一步提高，村莊改造缺乏配套的田園景觀規劃，“鄉村美”的美感有待于進一步提高。

（三）建設重點有待凸顯

鄉村振興戰略是生產、生活、生態“三位一體”的系統工程，農村美、產業強、農民富應整體考慮。僅僅強調其中任何一個方面都是不全面的。調研發現，目前本市實施鄉村振興戰略存在一個普遍現象，比較偏重基礎設施、污水處理等生活方面的建設和村莊改造、環境治理等生態方面的建設，對如何培養農村創業創新人才、提升新型農民綜合素質、加強農村產業培育、提高農業可持續發展能力、增加農民收入等方面則重視不夠、投入不足。

（四）建設模式有待創新

由于郊區各地有不同的生活方式、經營理念和資源稟賦以及城鎮化和經濟社會發展水平的差異，鄉村振興戰略應因地制宜，呈現多樣性。基層部門和群眾參與創建的主動性、積極性不夠，導致各村建設存在同質化現象，未能真正體現“一村一品一特色”。特別是在鄉村建設中，缺乏記得住鄉愁和上海農村固有的江南水鄉歷史文化傳承，特色小鎮的歷史記憶、區域特色與現代化、國際化和諧融合的創意需要進一步研究和提升。另外，上海郊區鄉村振興建設的模式比較單一，主要以政府為主，運用市場的力量不夠，缺乏農民和社會力量的參與，總體戰略與本市實際市情不夠一致，鄉村振興缺乏的內生動力和活力，在一定程度上影響了上海鄉村振興戰略的實施。

（五）體制機制有待健全

實施鄉村振興戰略是一項系統性、長期性的工程，需要全市一盤棋統籌考慮。實施鄉村振興戰略涉及職能部門較多，需要加強全市性的統籌協調，有效整合項目、資源和各方力量。

（六）相關政策有待突破

財政支持尚未形成對試點地區的獎補政策，村級公益事業建設項目用地需求尚未得到切實保障，鄉村產業發展用地需求亟待支持。由于歷史原因，郊區有些聯體建造的農宅和年久失修的農宅翻建受限，村宅更新限制政策已經影響到了村莊風貌和鄉村建設的整體成效，需要在政策上調整。鄉村振興的長效管理制度還需進一步完善，管理方式有待創新和提升。

四、上海實施鄉村振興戰略的思路

鄉村振興戰略,作為社會主義新農村建設和美麗鄉村建設的進一步深化,需要進一步理順以下一些思路。

（一）上海鄉村振興戰略的目標定位

國務院關于上海市（2017—2035年）城市總體規劃的批復要求，上海“要在《總體規劃》的指導下，著力提升城市功能，塑造特色風貌，改善環境質量，優化管理服務，努力把上海建設成為創新之城、人文之城、生態之城，卓越的全球城市和社會主義現代化國際大都市”。上海郊區是上海城市發展的重要組成部分，是上海建設卓越的全球城市和社會主義現代化國際大都市的重要發展空間，是城市功能延伸拓展的重要腹地。郊區農村不僅是菜籃子、米袋子生產基地，而且是上海城市的綠色屏障和后花園，是市民休閑旅游度假的首選地。因此，上海郊區鄉村振興戰略必須與城市總體規劃相配套，與郊區的戰略地位相配套、與大都市郊區農業農村現代化和多元化的功能相配套。上海實施鄉村振興戰略應當以新的戰略高度、新的發展理念、新的科學思維、新的規劃布局統籌考量，協調推進。

上海實施鄉村振興戰略既要按照中央對全國農村的要求全面推進，又要根據中央對上海建成“卓越的全球城市和社會主義現代化國際大都市”的要求，植入國際化、現代化的創意創新的元素，進一步提升鄉村振興戰略水平。因此，上海郊區的鄉村振興戰略要做到：一是村莊是可以閱讀的。要考慮到上海郊區農村的歷史文化傳承，體現江南水鄉的海派民居特色，彰顯江南水鄉小橋流水、綠樹成蔭、花香鳥語的美麗風貌，讓人們閱讀村莊的小橋流水、歷史文化和詩情畫意。二是田野是可以欣賞的。要充分發掘上海郊區的農業農村的經濟、生態、文化、休閑旅游之功能，通過一、二、三產業融合發展，以傳統農耕文化與現代文明相結合，使郊區鄉村的田野成為綠意盎然、五彩繽紛，可供人們欣賞的壯麗畫卷。三是鄉愁是可以記憶的。通過修復生態，凈化美化環境，發掘豐富的人文歷史和民俗文化，讓鄉村煥發青春的活力，讓人們激發對鄉村的向往，讓鄉愁成為人們永遠眷戀農村的情愫，使郊區農村成為都市現代文明的又一象征。四是文明是可以融合的。鄉村振興戰略既要注意農村歷史文化傳承，又要在新時代不斷吸收現代文明的成果，加快推進農業和農村現代化，讓現代文明融入鄉村振興的各個方面，讓鄉村成為郊區農民生產生活的樂園、生態之美的休憩田園、農民宜居宜業的幸福家園。

（二）上海實施鄉村振興戰略要按照中央要求全面推進

黨的十九大明確提出堅持農業農村優先發展，實施鄉村振興戰略。這是新時代“三農”工作的總抓手，標志著我們黨對經濟社會發展規律、城鄉發展規律的認識達到新的高度，為我們開啟了新時代鄉村建設的新征程。鄉村振興戰略涵蓋廣大農村地區經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的各領域各環節。上海實施鄉村振興戰略要按照中央要求全面推進：一是要全面打造生態宜居的農村環境，實施“城市后花園”工程。繼續推進農村環境整治，開展農村田園景觀規劃設計和建設，鞏固擴大治水成果，推進生活垃圾分類處理。二是要加強農村建房規劃和風貌引導，全面推進美麗村莊規劃、美麗村莊設計和美麗農房設計。建設一批具有江南水鄉特色，與建成卓越全球城市、社會主義國際化大都市相匹配的民居。三是要振興農村產業，深化以農村產權制度改革為核心的各項改革。加快農業現代化建設，夯實農業基礎地位，大力發展農業的“互聯網+”、智慧農業、農村物流、農產品加工、電子商務、創意農業、養生養老、休閑旅游、運動健康等新產業新業態，做優做精農家樂、民宿等新產業。鼓勵支持資本人才流向農業農村。四是要全面塑造淳樸文明的良好鄉風。用好傳統文化在上海農村底蘊深厚、流傳久遠的優勢。倡導現代文明理念和生活方式，讓清風正氣充盈每一個鄉村，讓家教家風滋潤每一個家庭，讓鄉村文脈傳承到下一代。五是要全面加強鄉村社會治理，完善自治、法治、德治“三治融合”的治理體系。推進鄉村治理制度創新，實現政府治理和社會調節、村民自治良性互動。六是要不斷提高農民群眾的生活水平，千方百計增加農民收入。繼續推進城鄉一體的公共服務和農民的社會保障，持續改善困難群眾生活，發展和壯大村集體經濟，縮小城鄉居民收入差距，讓農民群眾增加更多的獲得感。

（三）上海實施鄉村振興戰略的重中之重是綠色生態

綠色生態是上海鄉村振興之魂，也是上海鄉村建設的一張名片，必須放在突出的位置切實推進。這幾年來，在市委、市政府重視下，上海郊區的綠化和生態環境建設取得了很大成績，但與浙江等先進單位相比還有較大的差距：一是郊區綠化造林工作取得很大成績，增加了不少片林、生態林，大氣環境已經有了很大改善，但集鎮、村莊、道路的綠化還比較差。二是這幾年農村的河道整治取得了很大成績，污水治理也有很大進展，但總體來講上海郊區的水環境仍然比較差。三是村莊整治、改水改廁、農村垃圾收集等工作取得很大成績，但由于上海郊區改革開放后鄉鎮企業發展比較早，農民建房比較早，大部分是上世紀80年代建的農宅，有的住宅是按當時原地拆原地建的辦法造的，住宅集中度差，房屋外觀和質量比較差，特別是前幾年在鄉鎮合并后取銷建制的小集鎮，不少地方成了臟亂差的集中地。四是農村道路建設取得很大成績，全市農村已經基本實現公交村村通，但村宅道路較差，由于缺乏總體設計，大部分通往農村的都是白色路面，高質量的黑色道路較少，道路綠化較差，沿路景觀少，觀賞性差。五是這幾年來，上海按照高標準農田建設，推進農地環境整治，但由于上海地區農作物復種指數比較高，加上前幾年上海在環境整治中，郊區關閉了大量的畜禽養殖場，上海農地的有機肥料減少，化肥農藥的減量化、農業面污染的問題還存在較大壓力，要解決這一問題，必須大力推廣秸稈還地，增加有機肥料的投入。

（四）上海鄉村戰略要從“環境美”向“發展美”轉型

習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”，深刻揭示了鄉村振興戰略中“環境美”和“經濟美”的辯證關系，鄉村建設和農業農村可持續發展之間的辯證關系。浙江的經驗告訴我們，實施鄉村振興戰略，一定要堅持以產業發展為基礎。改革開放以來，上海郊區農村經濟的發展主要以發展鄉鎮企業為主，但這種發展方式也使農村付出了許多資源和環境的代價。近年來在鄉村建設中推進“三個集中”，就是要農村轉變發展方式，走“環境美”和“經濟美”雙贏可持續發展的道路，走農村一、二、三產業深度融合發展的道路。因此，上海郊區農村一定要根據各自的自然環境、資源稟賦、人文底蘊的特點，建設各具特色、一村一品的美麗鄉村。只有這樣，才能深度挖掘鄉村的旅游功能、文化功能、休閑功能、教育功能和體驗功能，大力發展體驗經濟、文創經濟、養生經濟、電商經濟、民宿經濟等新型業態，把“美鄉村、育產業”有機結合起來，發展美麗經濟，實現鄉村建設與經濟發展相互促進深度融合。

（五）上海鄉村振興的出發點和落腳點是“強農美村富民”

實施鄉村振興戰略，要堅持以農民為主體，以提高農民收入，縮小城鄉差別，把“強農美村富民”作為工作的出發點和落腳點。要把產業發展和農民增收結合起來：一是要把產業發展和促進農民創業就業結合起來。應鼓勵農民利用農村自然環境、人文資源和農業生產經營活動，巧借田園林水、盤活資源、經營村莊，激活“花果經濟”、生態經濟、民宿經濟，興起美麗產業，促進農村經濟繁榮，使農民收入不斷增長。二是在政策上要鼓勵全體農民參與鄉村振興建設。隨著農業適度規模經營的發展，上海在推進農業現代化中，涌現出一批家庭農場、種養大戶等新型農業經營主體，他們在現代農業轉型升級中發揮著引領和示范作用。要積極扶持和培育新型農業經營主體，同時要關注到普通農民，特別是生活在純農區的農民，他們依然是農民群體的大多數，是共享發展、共同富裕不可缺席的主要對象。鄉村振興不能落下一個農民，否則實現“強農美村富民”目標必然會大打折扣，鄉村振興就會失去民意基礎。三是深化農村集體產權制度改革，增加農民財產性收入。農村集體資產歸農村集體經濟組織全體成員所有，任何組織和個人都無權違法侵占。在鄉村振興中，要注意不斷發展壯大農村集體經濟，使農民的財產性收入不斷得到增長。

五、上海實施鄉村振興戰略的若干對策建議

（一）統一思想 把實施鄉村振興戰略放在重要戰略位置

一是要正確處理好鄉村振興與農村城市化的關系。前幾年，上海對郊區城鎮化和鄉村建設，在干部隊伍中有一些不同看法：即上海作為國際化大都市還要不要農業農村農民？若目標是全市都搞城鎮化，最終消滅農業農村農民，就不需要搞鄉村建設了。最近一時期，黨中央和國務院對上海的城市發展目標定位進一步明確。2017年12月15日，國務院已經批準了《2017—2035年的上海市城市總體規劃》，要求嚴格控制城市規模，“牢牢守住人口規模、建設用地、生態環境、城市安全四條底線”，“到2035年，上海市常住人口控制在2500萬左右，建設用地總規模不超過3200平方公里”。國務院批準的《規劃》要求“擴大生態空間、保障農業空間”，“實施鄉村振興戰略”。目前，郊區各區正在按照中央要求，劃定200萬畝“永久基本農地”。

城鄉均衡發展，既是發達國家實現現代化的重要經驗,也是國際共識。我們要抓住國務院已經批準《上海市城市總體規劃》的機遇，進一步統一市政府各部門之間、各區縣領導的思想，重申上海郊區的農村現代化建設應兩手抓：一手抓城鎮化，一手振興鄉村戰略，并按照《上海市城市總體規劃》，抓緊劃定保留農業農村地區的紅線，實施鄉村振興戰略。

二是正確認識上海鄉村振興的資源條件。近幾年來，浙江省在習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理論的指引下，鄉村振興和農村經濟發展取得了世人矚目的成果，引起了上海郊區干部群眾的熱議。在大部分人對此表示欽佩和學習的同時，也有一部分人認為，浙省江有山有水，自然條件優越，上海是平原地區，搞鄉村振興先天條件不足。這種認識客觀上影響了上海鄉村建設的進展。浙江的山區和海島，原來都是落后地區，這幾年，由于他們正確認識到自己的資源優勢，以鄉村振興為抓手，實行了農村經濟彎道超車。上海郊區雖然山少，但也有島嶼，雖然大多數是平原地區，但都有豐富的農耕文化和具有上海郊區自身優勢的資源：一是上海多功能農業的資源非常豐富，上海的農業不僅是菜籃子和米袋子，有解決市民胃的功能；而且還是天然的綠色屏障，有解決市民潤肺的功能；農業特別是水稻田，還是人工濕地，是地球的腎，能分解污染物。另外，農作物還有供人觀賞的功能，一大片農田，經過精心設計后種植的莊稼可以形成色彩斑斕、精彩紛呈的色塊，使人大飽眼福、賞心悅目。農業經過開發，還可以進一步啟迪人的心智。近年來興起的農耕文化親子游、教育功能、體驗功能等等，都是上海實施鄉村振興戰略發展農村經濟豐富的資源。二是郊區經過這幾年努力，新增加的100多萬畝生態林，是上海農村的一個綠色寶庫，如進一步開發其田園景觀功能，其資源優勢就一定能轉化為發展優勢。三是上海地處我國美麗富饒江南水鄉，歷史上是魚米之鄉，農村歷史文脈悠久豐富，上海農民種地精耕細作的程度被外國朋友稱為“像繡花一樣精細”，若進一步挖掘其豐富內涵，一定會引人入勝。四是上海郊區具有豐富的水資源、水文化，由于前幾年在工業化、城鎮化過程中保護不夠，造成水質下降，斷頭浜居多，河水流通不暢，少見小橋流水，若經過河道整治，加上農宅的整治、改造和美化后的農村，一定會重現江南水鄉美景，吸引各種游客流連忘返。五是上海郊區開展美麗鄉村建設和發展美麗經濟還有一個獨特資源優勢，就是上海是一個具有2300多萬常住人口的國際化大都市，是龐大的鄉村休閑旅游客源地，這是其他任何地區都無法比擬的。建議新聞媒體應進一步加強宣傳，營造上海美麗鄉村的濃厚氛圍。

（二）堅持規劃引領 進一步完善上海鄉村振興的總體布局

1.上海鄉村振興首先要完善頂層設計

建議進一步完善上海鄉村振興的總體規劃，發揮規劃引領作用。根據十九大報告提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求；國務院批準《2017—2035年的上海市城市總體規劃》時，提出要上海“按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，統籌山水林田湖草系統治理，形成合理的城市空間結構，促進經濟建設、城鄉建設和環境建設同步發展”，郊區各區要本著立足當前，著眼長遠，按照統籌發展、集聚發展、特色發展的要求，完善各項布局規劃，推動串點成線、連線成片，全域打造鄉村振興的總體規劃。按照銜接配套的具體要求，完善土地利用總體規劃和村莊布局、農村土地綜合整治、農村生態保護、鄉村文化建設、產業發展等規劃，實現各項規劃的相互對接。

2.上海鄉村振興規劃要體現分類指導原則

鑒于上海郊區近郊和遠郊，城鎮周邊地區和純農業地區，陸地和島嶼的功能定位情況差異較大，建議上海鄉村振興規劃應實施分類指導的原則，全市可以區分為三個板塊：一是對近郊城市化地區和規劃確定各區今后要城鎮化的地區，應按城鎮化建設的要求規劃，不再按照鄉村振興進行規劃；對崇明的鄉村振興，應該按國際生態島的要求進行規劃建設；對其它規劃確定為農業農村保留地區，應按照國際大都市背景下鄉村振興要求進行規劃。

3.上海在鄉村振興中必須抓好村莊規劃和特色小鎮規劃

村莊規劃是上海鄉村建設的最基本單元。在上海農村的村莊規劃中，建議要突出以下幾點：一是要堅持走相對集中的路子，做到統一規劃、布局合理、設施配套、環境優美、生態良好。二是要注意發掘和保護具有歷史文化傳承的自然村落和具有江南水鄉特色的民居、古樹名木和民俗文化等歷史文化遺跡遺存。在此基礎上優化美化村莊人居環境，把農村傳統文化與現代化有機地結合起來，逐步形成既保留傳統特色，又具現代風格的海派民居特色，著力追求人與自然的和諧。三是村莊規劃要強化基礎設施、生態環境、經濟發展、農村文化等方面的綜合配套。四是要加強宏觀協調，做到開門做規劃，強調每個村莊規劃都要有自己的特色，避免“千村一面”。

上海在特色小鎮建設方面雖然涌現了像朱家角鎮、楓涇鎮、車墩鎮等全國特色小鎮，但還有較大潛力。主要是因為從上世紀80年代以來在郊區農村建房高潮中，由于體制機制等原因，小集鎮建設相對滯后，卻保留了許多傳統民居和歷史文化遺跡，但由于年久失修，有的已經岌岌可危。建議市有關部門或郊區相關區，組織專門班子對郊區各鄉鎮進行調研，在此基礎上做出全面規劃，確定全市特色小鎮建設的總體目標和試點單位，并以此為依據做好每個特色小鎮的規劃，暫時無法列入特色小鎮建設的，可以進行一些搶救保護。

4.上海鄉村振興規劃要增加田園景觀規劃

上海目前的鄉村建設，比較突出的問題是缺少系統的景觀規劃。一是大多數鄉村的改造和建設未進行系統的民居、綠地等規劃設計，導致鄉村建設的隨意性較大，景觀內涵和功能定位有的比較混亂，有的比較單調，缺少觀賞性和可深入性，綠地固有的休閑功能無從發揮。二是一批具有地方特色的傳統景觀遭受破壞，鄉村個性化特征逐漸喪失，不少新建農宅成為千篇一律“不土不洋”的“現代建筑”，農宅的風格、色彩、結構趨于一致，一批新建農宅雖整齊劃一，但呈現出單調的空間布局和呆板機械的景觀效果，失去了鄉村原有的親切感和自然韻味。三是農業景觀資源，包括農田、林地、果園等在內的不少農業景觀缺乏合理的規劃建設，各種農作物之間缺少合理搭配，層次混雜，季相不夠鮮明，景觀效果差，大大降低了農業生產附加值。根據以上問題，建議下一階段上海在實施鄉村振興戰略中，要像世界發達國家和浙江等先進地區一樣，增加田園景觀規劃的設計。

（三）完善政策 進一步增強實施鄉村振興戰略的發展動力

1.進一步完善鄉村振興戰略的扶持政策

實施鄉村振興戰略離不開各級政府的大力扶持。一是各級政府要加大和完善資金投入機制，堅持政府主導、農民主體、社會參與的投入機制。二是要進一步支持基礎設施和公共服務建設,推進農村道路、供水、排水、供電、通信等各項基礎設施建設；支持農業及其他生產經營設施用地；繼續支持村民活動、文體教育、醫療衛生、社會福利等公共服務和管理設施建設。三是加大對農村生態環境建設和環境整治的扶持力度，繼續支持農村水環境整治、污水處理，垃圾分類收集等投入。四是加快以村莊改造為載體的農村人居環境建設速度。按照“規劃為先導，農林水聯動，宅田路統籌，整區域推進”的思路，有效整合政府各項扶持資金，使之發揮最大效能。理順鄉村建設的各項扶持政策，使之發揮最大動能。

2.積極培育鄉村振興的內生發展的新動能

鄉村振興的主體是農民，只有農民積極參與的鄉村振興才能有持久的動力，只有保護和發展農民利益，鄉村振興才能產生內生動能

。內生動能是農村可持續發展的動力，現在一些地方鄉村振興的直接動力并不是為提高農民收入,而是為城市化、工業化置換更多建設用地指標，使鄉村振興變成副產品，這種“拆了東墻補西墻”的做法，不僅使農民利益受到侵害，影響了農民參加鄉村振興的積極性，削弱了鄉村振興的動力；而且，還影響了鄉村振興的可持續發展。鄉村振興需要發展農村經濟，因此，浙江在推進美麗鄉村建設試點時，每個村都給了15畝建設用地指標用來發展農村經濟。通過鄉村振興，浙江省近幾年來的農民收入增長很快，城鄉居民收入差距迅速縮小。2010年時，浙江城市居民與農民人均可支配收入差距之比為2.67∶1，上海為2.32∶1，上海的城鄉居民收入差距比浙江小；而2015年浙江城市居民與農民人均可支配收入差距之比已經縮小為2.07∶1，上海為2.22∶1，浙江的城鄉居民收入差距縮小比上海快。實踐證明，農村經濟發展不起來，鄉村振興就成了“無源之水、無本之木”，建議上海在鄉村振興中，要重視培育內生發展能力。

（四）加強領導 進一步理順實施鄉村振興戰略的體制機制

1.加強領導明確各部門在實施鄉村振興戰略中的職責

根據浙江經驗，歷屆省委、省政府把鄉村振興建設作為“三農”工作的“牛鼻子”，從習近平同志任浙江省委書記開始，十多年來，堅持黨政一把手親自部署、親自推動，“一張藍圖繪到底、一任接著一任干”，形成了整體推進鄉村振興的新格局。省委和各市、縣農辦作為牽頭的職能部門，有職有權，管政策、管資金、管工作推進，黨委和政府各有關部門都有明確的職責和任務，都有工作考核指標。為了便于協調，浙江各級農辦的主任都由省市縣委的副秘書長兼任。從省委開始，各級都配備了分管農村工作的副書記，協助書記總攬全局、協調各方、破解鄉村建設中的各種難題。各級農辦領導談到鄉村建設情況都如數家珍，對他們取得的成績十分自豪，很有成就感，精神十分振奮。有這樣一套班子、一套制度、一套政策和一種精神狀態在，就不難理解浙江省的鄉村振興為什么搞得這么好。

根據今年中央一號文件精神，上海在實施鄉村振興戰略中，應認真學習浙江經驗。一是要各級黨委要加強對鄉村振興的領導，黨管“三農”工作是我們黨的優良傳統，各級黨委應配足、配強、配全分管“三農”和實施鄉村振興戰略的領導。二是進一步加強市和區委農辦的領導，理順黨委農辦與政府農委的工作關系，進一步發揮黨委農辦在實施鄉村振興戰略中的作用，明確黨委農辦是實施鄉村振興戰略的牽頭職能部門，以便進一步加強上海對實施鄉村振興戰略的調查研究、政策研究、規劃研究、制度建設、部門協調和工作推進。三是進一步明確市和區黨委、政府各有關部門在鄉村振興戰略中的職責，鄉村振興戰略涉及黨委、政府工作的方方面面，如：土地規劃、交通建設、綠化和生態環境、文化旅游、農業水務、教育衛生、發展改革、財力支持、產業扶持、精神文明建設等部門，建議抓緊制訂《上海市鄉村振興戰略的總體規劃和三年（或五年）行動計劃》，并明確各部門的職責和任務，納入對各部門的考核指標。另外，上海是大專院校和科研單位的集聚地，各種學科比較齊全，如何發揮大專院校、科研單位在鄉村振興戰略中的作用，應該有專題研究。

2.理順關系發揮市場在鄉村振興戰略中的作用

實施鄉村振興戰略，要發揮政府和市場雙重作用。從總體來說，這幾年來上海在實施鄉村振興戰略中，政府的作用發揮的比較好，市場的作用、農民的主體作用、社會力量的作用發揮不夠。從宅基地置換試點開始，一直采取政府主導的辦法，政府負擔很重，進展也不理想，到目前為止只搞了十多個村試點，看來這種用政府包下來的辦法是不可持續的。

上海實施鄉村振興戰略，首先要明確政府定位，政府管什么？應該管規劃、管政策、管管理，管扶持，管調動農民的主體積極性、管調動社會力量的積極性。除了政府管什么問題，還要個怎么管的問題？如管規劃問題，也不等于樣樣都要管，如在德國村莊規劃搞好后，農民造房的設計是按照政府批準的建筑面積和高度由農民自己請人設計，政府管審圖，政府審圖除了審設計的圖紙是否符合政府批準的建筑面積和高度等外，主要是審查房屋的外形和結構是不是與村莊內其它房子類同，類同的是不能批準的。因此，德國等歐洲國家每一農戶的房屋單體建筑不一定都十分漂亮，但由于禁止單體建筑在同一村莊重復，建筑千姿百態、精彩紛呈，整體效果十分漂亮。而我們現在卻反了過來，要求每個村莊的單體建筑要一樣，要整齊劃一，殊不知一種再好的單體建筑清一色地堆在一起也會引起視覺疲勞，缺乏美感。其實，現在我們恢復的一些古鎮、古村落，也是由于單體建筑不重復才顯得漂亮耐看。浙江在進行美麗鄉村建設中，總體規劃確定后，村莊規劃是政府招標請社會力量做的，有許多村莊的規劃還是上海的設計單位、大專院校、研究單位以及專家個人組成團隊中標做的，在這次調研中，我們印象最深的是臨安市月亮橋村的一段進村道路，是由上海畫院的老師參與設計的，不僅漂亮，而且具有藝術氣息。政府的力量一旦與市場的力量結合起來，花錢不多，卻可以動員千軍萬馬參戰，收到事半功倍的效果。

另外，政府不能包攬所有的事，要發揮農民的主體作用。上海農民的銀行個人存款并不比浙江少，要讓農民自愿把錢投在鄉村建設中，關鍵是要有政策保證，要讓農民感到鄉村建設對自己有好處，有獲得感，是自己要辦的事。從規劃到改造，自始至終要與農民商量、讓農民參與，聽取農民意見，使農民在思想上變要我搞為我要搞。建議有關部門全面梳理一下以前一些過時了的或者影響實施鄉村振興戰略的政策法規，該廢除的廢除，該修改的修改，并新出臺一些為實施鄉村振興戰略增加新動能的政策。還有動員社會力量參與的問題，關鍵也是要有政策，既不能以犧牲農民利益為代價鼓勵社會力量參與，又不能使社會力量參與投入后沒有收益，要在兩者之間找到一個準確的平衡點，使農民和社會力量雙贏。

3.創新驅動 建立鄉村振興可持續發展體制機制

鄉村振興戰略是中國特色社會主義建設的重要組成部分，是習近平“三農”思想的一大創舉，同時又是我國農村在推進農業和農村現代化過程中的一項全新工作，需要創新體制機制。目前，基層反映比較大的要求是：一是在鄉村振興中，需要創新發展農村經濟的體制機制。例如農家樂民宿經濟等問題，這件事在國際上也有良好的反映，像日本也在農村大力發展農家樂。但由于上海在前幾年發展農家樂過程中，缺乏統一規劃，也沒有明確設立標準，許多地方都是變通辦理，一哄而起。但碰到這兩年的環境整治時，就因為拿不出依據屬于違章而被迫大量被關掉，這對上海郊區發展農家樂積極性影響很大。因此，目前迫切需要加強創新體制機制建設，如浙江就專門有農家樂和發展民宿的標準。上海是個國際化大都市，市區酒店、飯店的標準定得很高，如果不設立上海農家樂和發展民宿經濟的標準，管理部門無法可依，若用酒店、飯店的標準來衡量，那么郊區的農家樂和民宿大部分是不合格的。建議市有關部門在充分調查研究的基礎上，創新體制機制，加快制訂上海農家樂和民宿等標準，在郊區鄉村振興中，為發展農村經濟保駕護航。

二是加快建立鄉村振興的長效管理機制。鄉村振興是一項綜合性工作，它涉及到方方面面，需要進一步理順體制、完善機制，如資金投入機制、項目招投標機制、農宅改造機制、古村古鎮保護機制、產業發展機制、農民利益保護機制、綠色生態發展機制、環境保護機制、村風文明機制等等，在鄉村振興建設中應逐步建立起一套完整的制度。另一方面，要逐步考慮將長效管理工作納入鄉村振興重要內容，如鄉村建設和管理的責任制、干部的考核制度和問責制、管護隊伍的建設制度、管理人員檢查和考核制度、村規民約與村民的自治制度等等。要充分調動農民的積極性和能動性，探索村民參與鄉村振興建設、監督和運行管理機制，使鄉村振興各項管理進入常態化，保障鄉村振興建設規范、高效、長效發展。□