新型農村社會保障體系的目標及構建路徑分析*

◎程 娟

新型農村建設包括基礎設施建設、制度建設、精神文明建設等多個方面，其中社會保障體系的建設與民生直接相關。我國新型農村社會保障體系的建設是一項復雜長期的任務，目前還有許多地方有待完善，進一步探究其具體構建路徑，對于促進我國新型農村建設、統籌城鄉發展有著重要的意義。

一、新型農村社會保障體系的構建目標和原則

我國社會保障體系的基本框架在“十一五”期間得到了基本確立，其中也包括農村社會保障體系。之后，我國不斷地對農村社會保障體系進行完善，并在這個過程中進一步明確了新型農村社會保障體系的目標和原則。

（一）新型農村社會保障體系的構建目標

1.實現全面、多層次覆蓋的目標。原則上，農村社會保障體系的服務對象是所有的農村居民，因此，實現全面覆蓋是體系構建和完善的基本目標，這也是農村居民的基本權利。與此同時，農村社會保障體系是多層次的，主要包括保險體系、救助體系、福利體系、優撫體系，各子體系之間相互關聯。構建體系的多層次，才能夠體現出體系的完善性。基于此，實現體系的多層次覆蓋也是體系構建的主要目標之一。

2.以人為本的目標。以人為本是農村社會保障體系構建的基本目標，在進行社會保障體系的構建的過程中，要體現出人性化的特征，每個子體系提供的服務都要是符合農村居民的實際需求的，是真正能夠解決實際問題的，同時也能夠體現出公共服務的均等化特征。

3.適應流動性的目標。隨著城鎮規模的擴大，城鎮就業機會增加，越來越多的農村人口會向城市流動，成為農民工，為城市建設做出貢獻。然而，這些農民工由于是農村戶口，因此只能購買農村的社會保險，農村社保與城市社保是兩個獨立的體系，農民工生活在城市，就意味著農民工無法享受農村的許多社會保障服務項目，尤其是醫療保險。如何適應流動性的趨勢，是新型農村建設過程中的重點問題，也是農村社會保障體系構建的目標。只有在實現了全面性多層次的同時，適應了流動性趨勢，才能夠在社會保障體系方面真正做到統籌城鄉發展。

（二）新型農村社會保障體系的構建原則

1.保基本的原則。新型農村社會保障體系的構建必須充分結合現實情況，從社會整體的基本面出發，在全面構建和完善的過程中，懂得在不同的階段抓不同的重點，保證構建水平與社會經濟發展相適應。

2.可持續的原則。社會保障體系的構建和完善是一個長期動態的過程，而社會保障體系所提供的服務也是長期持續的。因此，在構建框架的過程中，要立足長遠，綜合考慮多方因素，在保證體系具有可行性的同時，還要保證體系的可持續性。

3.公平與效率相結合的原則。公平是我國農村社會保障體系構建的根本目標和原則，而效率是實現體系的可持續的保障。因此，堅持公平與效率相結合的原則是農村社會保障體系構建和完善的基本原則。該原則的難點在于公平和效率的對立性。

二、新型農村社會保障體系的構建現狀和問題

經過了十幾年的發展，我國的新型農村社會保障體系的構建實現了較大的突破，框架基本形成，覆蓋面不斷擴大，我國新農合參保人數已經超過八億，基本實現了全覆蓋。與此同時，保障水平也不斷提升，國家連續多年上調農村居民的養老金。除此之外，國家還加強了相關的法律、制度建設，如頒布了新型農村合作醫療制度、新型農村社會養老保險制度。然而，目前體系構建還存在許多問題。

（一）保障水平有待進一步提高，體系發展不均衡

雖然我國農村社會保障體系的保障水平在不斷提升，但是仍遠遠落后于國際先進水平，社會保障支出占財政總支出的比例不到發達國家的三分之一。我國農村社會保障體系發展不均衡體現在外部不均衡和內部不均衡兩個方面。一方面，我國城鎮社會保障體系的完善程度明顯高于農村。目前，農村人口數量占了全國人口40%以上，但是消耗的社會保障金僅占了全部社會保障金的5%以下。國家財政支持明顯向城鎮傾斜，在這樣的財政體系下，農村社會保障體系的保障水平與城鎮存在巨大的差距，在各方面都呈現出明顯的不均衡。另一方面，我國農村社會保障職能主要由中央政府和地方政府共同承擔，由于不同地區的農村發展水平差異較大，導致不同的地方政府對于農村社會保障的政策存在較大差異，我國東部農村地區和西部農村地區的保障水平的差距就非常嚴重。

（二）失地農民和農民工社會保障缺位

許多失地農民在“失地”的過程中，身份也發生了轉變，由農村居民轉變為城鎮居民，這就意味著最初交的新農保失效，要重新購買城市社保，這就損害了失地農民的利益。且失地農民在身份轉變的過程中，也面臨嚴峻的生存挑戰，目前關于失地農民的救助體系也還不完善。而農民工，身在城鎮，卻是農村戶口，享受不到任何城鎮社會保障的權益，農民工社會保障問題是一個長期存在的問題，隨著農民工數量規模的進一步擴大，問題和矛盾也進一步突出。

（三）管理和監督混亂，管理機制缺乏人性化

首先，農村社會保障體系和城鎮社會保障體系的獨立性太強，這一現象容易導致管理混亂。可以說，城鄉社會保障體系是兩個完全獨立的社會保障體系，這個問題不僅導致農民工等身份相對特殊的農村居民的權益受到損害，還導致社會保障部門的管理混亂，降低了管理效率，增加了財政負擔。如由于有些地區農村社保和城鎮社保信息系統不共享，導致重復投保、重復報銷的情況出現。其次，由于體系涉及的內容較多，因此，在實際運作中，體系呈現出多頭管理的格局，且缺乏專門的監督機構，這就直接導致權責不清，管理混亂，農村居民騙保時有發生。與此同時，農村社保基金的管理和監督也存在很多不足，容易導致內部貪腐問題的發生。

三、新型農村社會保障體系的構建路徑

（一）進一步完善結構體系構建，實現各地區多層次、均衡發展

1.加大人力物力投入，統籌城鄉社保。逐漸消除城鄉社會保障差異，是新型農村社會保障體系構建的任務，也是統籌城鄉發展、改善城鄉二元化、體現社會保障公平性的重要措施。充足的人力物力的支持是體系構建和完善的基礎，國家應提升對于農村的社保財政支出的比例，并給予政策支持，鼓勵更多的人才投身到農村社會保障體系的建設中來。此外，政府還要積極開展以城促鄉行動，加強城鄉合作，促進農村經濟發展，提高農村地區財政稅收，從而擴大財政社保支出的來源。

2.給予政策傾斜，促進體系均衡構建。我國相關部門要針對不同農村地區的實際情況，有計劃、有步驟地構建多層次體系。對于社會保障體系發展水平落后的農村地區，要給予更多的政策傾斜，并將重點放在基礎性的社會保障體系的構建上。而對于體系相對完善的地區，則要多從完善制度、優化管理方面入手，進一步實現以人為本，滿足農村居民日漸多樣化的保障需求。

（二）進一步完善內容體系構建，實現真正意義上的“全覆蓋”

首先，體系完善僅僅依靠政府一方的力量是難以實現的，要進一步以政府主導的社會保險、社會救助、社會福利為基礎，充分利用社會組織、企業等多方資源，豐富和完善農村社會保障體系的內容。其次，在完善內容的過程中，還要堅持保基本的原則，結合農村發展的實際情況，以養老、醫療、社會救助這些關鍵問題為重點，采取有效措施，逐步實現真正意義上的“全覆蓋”。例如，基于失地農民和農民工的社會保障問題，我國要結合我國的國情，由于城鄉社保差異太大，目前徹底消除戶籍限制是不現實的，我國應在現有的農村社會保障體系的基礎上進行延伸，構建城鄉過渡的社會保障體系，制定專門針對失地農民和農民工這些特殊群體的社會保障相關制度，有效改善其保障缺位的問題，進一步適應人口快速流動的發展趨勢，為未來城鄉社會保障體系的統一做準備。

（三）進一步完善責任體系構建，全面提升管理水平

1.加強信息化建設，實現全國社保信息共享。信息化的管理是新型農村社會保障體系構建的重要特征，因此，要完善農村社會保障信息平臺，使農村社會保障檔案電子化。與此同時，還要實現農村和城鎮社保信息共享，從而提高管理效率，保障社保資金安全，同時最大化降低重復投保、騙保等問題發生的概率。

2.完善管理制度和管理機制，體現以人為本。完善管理制度和管理機制，打破多頭管理的混亂局面，實現農村社會保障相關部門運作程序化、規范化，實現高效管理。與此同時，要從細節出發，對管理方式進行改革，以實現以人為本的體系構建目標。

3.設置專門的監督部門。全面提升管理水平是新型農村社會保障體系構建的關鍵，只有這樣才能夠避免一些不必要的人力物力的浪費，避免資金的流失，將資源更加集中于解決農村居民的生活保障問題，進一步落實農村社會保障的目標和方案。各地方政府要設置專門的監督部門，對農村社會保障各職能部門的管理過程以及管理結果進行評審，定期進行抽查，及時發現管理漏洞，避免單位或者個人挪用、侵吞社保資金。

四、結語

新型農村建設背景下，農村社會保障體系的構建要以實現全面覆蓋、實現多層次覆蓋、以人為本、適應流動性為目標，以保基本、可持續、公平與效率相結合為原則，進一步完善結構體系、內容體系、責任體系的構建，加強信息化建設，全面提升管理水平，實現體系的全面、多層次、均衡的構建和發展。

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