城鎮化進程中農民工土地流轉研究：回顧與前瞻*

◎劉 勤

一、研究緣起

黨和政府十分重視農民工土地流轉及其權利保護問題，鼓勵自愿、依法、有償地流轉承包地。政策引導指向了農民工進城后誰來耕種土地的社會現實。總量近3億的農民工，他們的承包地處置成為關注的焦點問題之一。

農民工承包地處理以土地流轉為主，部分選擇了土地拋荒。到2015年底，總計流轉土地4.47億畝。留守務農的中老年勞動力無力耕種全部土地，就出現了一定規模的農地拋荒現象。農業部全國農村固定觀察點監測的全國農地拋荒率在1.1-3.1%之間，有0.198到0.558億畝拋荒。［1］

面對誰耕種土地的問題，需要引導農民工對其承包土地進行合理有序流轉，減少土地荒蕪和浪費，逐步實現土地的適度規模。同時，探索土地承包經營的進入與退出機制，培育依托土地的農村中間基層，在城鎮化進程中生成社會主義新農村建設的社區主體。

二、城鎮化進程中農民工土地流轉的回顧

早期的中國城鎮化在半殖民地半封建的背景下舉步維艱。服務于技術裝備工業優先的發展戰略，新中國成立后的相當長之間城鎮化速率較慢。直到改革開放后，適應農民洗腳上岸的新現象，費孝通等人的小城鎮建設研究成果，掀起了小城鎮研究的熱潮。

新世紀以來，隨著農業轉移人口規模化、常態化，中國的城鎮化步入新階段。中國共產黨第十七、十八大報告均將實施城鎮化戰略作為重要內容。中國政府從戰略高度提出了推動城鄉一體化發展的目標和方向，通過“3個億”以積極穩妥的推進新型城鎮化。

政策部門集中闡釋了新型城鎮化的戰略意義、概念理念、目標內容、規劃行動等，關注中國城鎮化的道路。為了加快農業轉移人口城鎮化，有序推進其市民化，一些研究者調查了一些省市圍繞戶籍制度等方面的城鎮化改革經驗，尤其是珠三角、長三角等農民工人群數量龐大密集的地區，重點關注了農業轉移人口城市化中的遷入和融合問題，助力實現農民工的非農就業、身份轉化和空間轉移。

問題是，農民工非農化流動時并未產生有效的人口遷徙與農戶的土地承包經營權退出。農民離農卻沒有離地，農民工進城卻沒有棄地，土地棄耕卻沒有有效的土地流轉。這被學界描述為“人動地不動”，即人口大量流動，人口遷徙卻嚴重滯后，由此導致了人地關系的扭曲與人地矛盾的固化。

改變這種扭曲的人地關系，學界和政策部門寄望于推動土地流轉。關注土地流轉的視角主要集中于資源有效配置。具體而言，土地流轉可以降低細碎化帶來的效率損失，降低勞動成本，具有交易收益效應，有利于實現農產品質量安全控制。把土地作為要素進行市場化的資源配置，向種田能手、種植大戶等集中，可以實現資源配置的高效率，從不同層面有效推進農民工進城務工，又為土地規模、集約、高效提供了前提條件。［2］

這種視角下，研究者關注要素流轉的必要和可行，思考如何進一步推動土地向強生產能力的農戶或資本流轉。面對農民工具有的永久遷移意愿、初步具有的遷移能力，如果助力其實現城鎮化，一些地方探索實施土地確權，地票交易，使用宅基地換房上樓等具體做法。這些探索建立在將土地視為資源的視角下，探求土地市場化、經營規模化之道，實現土地向家庭農場、種糧大戶、公司企業等流轉。

這和西方有關土地權利流轉的研究相契合，圍繞產權理論、利益理論、國家理論、制度創新與制度變遷理論等方面的研究。但需要看到，基于國外土地制度的研究與中國國情有較大差異。西方的土地制度以私有制為主，權利變動多為土地交易。中國的土地制度有自身的具體和特殊國情，實行的是土地集體所有、農戶家庭承包的制度。土地權利變動的形式是承包權和經營權流轉。

即使在資源有效配置視角下，鄉村社會的土地多在熟悉的農民家庭之間流轉。土地流轉的去向顯示，2013、2014年轉入農戶的土地面積占全部流轉面積分別為60.3%和58.3%。這種流轉以口頭短期低償的經營權退出為主，近60%的流轉土地用于農民糧食種植為主。［3］土地流轉面臨著利益主體、流轉分散、中介無序、社會保障等諸多的現實困境，影響了資源有效配置。

土地流轉困境部分導致了成規模的土地拋荒現象，初步引起了一定的關注。農民工承包土地作為資源進行配置，不僅僅是效率的問題，還是嵌入鄉村社會的治理變革問題。家庭代際分工的模式保障了農民工務工的常態化，其土地處置以農民工帶著土地進城為主。引導部分能夠在城市穩定生存的農民工自愿、有償退出承包土地將是一種有益的嘗試。從個體認知、意愿等角度討論農民工退出承包土地已經引起學界的關注。現有研究探究了農民工資源稟賦（生產、人力、社會等資源）及社會保障等對退出承包土地的影響，但缺乏從家戶和村莊角度審視不同類型農民工承包土地退出的可能、可行及其影響。

三、鄉村治理視角下的土地流轉研究推進

土地作為物質資源，能夠生成產權、績效、收益、規模化等經濟學的討論主題，土地作為生活、治理資源，能夠生成農民認同單位、行動方式、鄉村治理的社會學和政治學主題。土地占有和使用與鄉村治理有密切關聯。

新中國成立前，士紳治理的合法性來源于身份和地位，也與土地有著關系。土地的不可移動，造就了圍繞土地經營的“生于斯、死于斯”的鄉土熟人社會。［4］土地占有和使用的變化決定村莊政治領導權的延續和變化，二者之間存在因果關系，即土地占有數量越大村莊治權越大，土地占有時間越久村莊治權持續越久。［5］

正是敏銳發現土地之于農民的重要性，中國共產黨領導了三次土地革命，實現國家政權建設下沉。土地“集體所有，家戶經營”，是國家政權建設中國家權力侵入農村的有效途徑和憑借。通過制度改革，低成本的建立起現代民族國家和千家萬戶分散小農的直接聯系，并留存了國家進入鄉村社會的制度條件。

現有研究只有較少的成果關注農民工土地流轉和鄉村治理之間的關聯。作為可物化的生產資料，土地及其附著提供了部分基層治理的收入來源，也是農民表達利益訴求時常用的弱者武器。在土地調整和管理中，村組干部獲得了實施治理的權威來源和構建鄉村社會秩序的典章觀念。土地展現著村組治理的合法權威，維系著村莊成員的平等權利和生存倫理。這些表征體現了土地及其流動密切關聯了鄉村治理。

農民工土地流轉作為一個重要的影響因素，影響了農村社會的階層變動。一些農民借助土地流轉實現了職業變動進而獲得了更多的資源和機會，實現了階層位置的向上變動。另外一些農民因各種原因未能獲得職業變動，其階層位置在農村社會逐漸處于底層邊緣。土地流轉加劇了農民職業結構轉化和階層位序變動，正在生成一個依托土地，扎根農村的，有穩定中等收入的中間階層。［6］他們留守村莊，主要利益關系依托于土地經營，主要社會關系建立在農村社區的中間階層。

農村不同層級的社會流動，提出了鄉村治理的創新訴求。中間階層要求鄉村組織發揮其降低土地流轉交易成本的優勢，提供包括農田水利、機耕道路、農業技術、政策落實等公共物品供給、村莊建設等要求，以求穩定獲得中間階層的收入和地位。底層階層對改變自身生存處境，及時有效提供幫扶有著強烈需求。這包括對低保制度、精準扶貧，涉及土地經營的公共物品供給等鄉村治理主題。上層農民在遠離農村的過程中，寄望妥善處理承包土地，獲得遷移到城市的資金支持等。

面對城鎮化進程中農民工土地流轉，鄉村治理的目標、方向、內容等將進行系列的調整，倒逼社區管理在開放多元中實施創新。流動鄉村的治理，需要有效服務農業轉移人口的遷移，有效應對農民工遷移后的土地流轉、成員認同和社區建設的挑戰。

故此，就城鎮化進程中農民工而言，當前研究側重于農民工進城中的種種困境，如何融入、融合和轉化問題。尚需重視農民工進城后的鄉村境況，尤其是誰來種地、如何退出等影響糧食安全的戰略問題，和內生自發的農民工土地權利流轉對村落社會的微觀影響。

就農民工土地權利流轉與城鎮化、鄉村治理訴求的關聯而言，相關研究較少。農民工土地權利流轉提出了鄉村治理創新的訴求，尚需回應如何在城鎮化進程中規避風險、重建村莊，實現新型城鎮化與新農村建設協調發展。

四、城鎮化進程中農民工土地流轉的前瞻分析

促進農業人口的非農轉移，提升城鎮化質量，將是實際城市化的努力方面。這需要有效應對城鎮化進程中農民工土地問題，尚有以下內容有待關注和深入研究：

（一）城鎮化與農民工土地流轉的聯動機制探索

中國的城鎮化是個長期性、成規模的過程，需要有序實現農民工轉移，維系良好的社會秩序。鑒于有序推進城鎮化在其他國家的進程中未曾實現，以及中國農民工在就業、職業、生計等方面依托市場機制調解，存在群體分化，地區差異、職業差異等，需要應對城鎮化進程與農民工承包地流轉的聯動機制，探索二者的內在邏輯聯系，有區別和差異的推進不同類型農民工采取不同形式的土地流轉。

城鎮化進程中，不同類型的農民工對土地有不同的依賴程度、流轉態度、流轉行為等，為土地適度規模經營提供了可能。不同類型的農民工群體中，職業務工、半工半農等類型農民工因非農就業，容易成為土地粗放經營、拋荒摞荒的主要群體。協調城鎮化進程與農民工承包地流轉，避免城鎮化快速推進中導致大面積的土地拋荒或粗放經營等現象，就顯得十分必要和迫切。

（二）農民工承包土地的退出機制構建

農民工承包土地關注的重點是以轉包、出租為具體表現形式的經營權流轉。目前，對表現為轉讓、放棄、退回等農民工土地的承包權退出關注不足。城鎮化進程中，成長起來的新生代農民工對于土地缺少情感，缺少職業依賴，其生計生活更以來外出務工，面向城市。離開土地和離開農村的永久性遷移意愿十分明顯。

適應農民工群體離農、脫農趨勢，部分地方有針對性的采取了一些措施推進土地流轉，防止農民工棄耕拋荒的簡單土地退出。鼓勵新生代農民工流轉土地經營權，在現實中造成了村莊內部成員權與承包經營權的分離，并引發了村莊社區維系等系列社會后果。相比經營權流轉的理論研究和實踐操作，承包權退出目前還停留于相關的文本制度。承包權退出的實踐，在中西部農產區表現為土地拋荒，出現管理主體缺失的土地拋荒現象。［7］

與此同時，承包權退出便于土地調整，推進適度規模經營。家庭承包制和分家制度結合，土地經營呈現細碎化，提升了經營成本，造成了經營困難。農民工承包地退出為改變細碎、進行土地整理、連片耕種等提供了機遇。

農民工土地承包權的退出機制建設需要未雨綢繆。城鎮化進程中農民工圍繞農地的生計生活依賴已有較大幅度降低，為其農地承包權退出提供了可能，但現實中還缺乏土地承包權退出、村莊集體收回與重新發包、村莊成員優先承包等操作設計。其他重要的相關設計，如農地承包權退出程序、相關利益方的權利義務關系、農地承包權退出補償方式、承包權退出的再分配等問題，缺少制度實施的實踐機制。

（三）農民工土地流轉的社會風險預警與應對

農民工的土地流轉存在顯性和隱性的社會風險，尤其是土地承包權的退出。土地作為生產資料，承載著解決不充分就業的功能；作為生活資料，承載著養老、消遣等保障功能。附著在土地上的多元功能，讓其流轉充滿不確定性。

生產資料視角下的土地經營，只是大多數農民工兼業生存的一個組成部分。兼業生存中，來自務工的工資性收入已經超過了土地家戶經營收入，成為農民工家庭收入的首要來源。但多數農民工尚未在城市獲得穩定就業和體面勞動，土地降低了他們的失業風險。城鎮化進程中農民工土地流轉速度加快，存在潛在的失業風險及系列社會反應。這也是一些研究者強調土地是農村作為中國現代化和城市化穩定器的重要支撐和變革擔憂之一。

土地不僅提供了生存的物質保障，還承擔了留守務工人群閑暇娛樂的精神慰藉。農民工承包地流轉，將導致一部分留守老人直接面臨喪失生活的窘境。保障老年人閑暇娛樂的供給側尚未建立，壓縮了應對老齡化的緩沖時間，構成了農村社區管理的新命題。

現行土地制度建構了圍繞土地的身份權屬和社區邊界。集體成員在社區內發生社會交往、人情互動等。農民工承包地流轉，社區內部發生嚴重的人地分離，階層分化，社區瓦解，危及了新農村建設中社區重建的努力。進而，它將對農民工生活方式、代際關系、人際關聯產生影響，對村落社區將加劇公共品需求多元、階層分化固化、權益侵犯與維護、成員身份斷裂、社區管理簡單化等變遷，需要進行評估和預測。

（四）回應農民工土地流轉的鄉村治理創新

城鎮化進程中農民工的土地流轉將產生直接和延展的社會風險，但也提供了調整社會結構的機遇。農民工土地流轉的規模和速度不僅需要與城鎮化速率相適應，還需要和村落社會變遷相調和。農民工的土地流轉需要促進“遷移者遷得出，留守者留得下”，評估、預測和控制相應的社會風險，適時創新鄉村治理。

適應農民工承包地流轉趨勢，鄉村治理需要圍繞土地流轉的前、中、后建立相關的制度和規范。不同層級的鄉村組織需要切實落實土地管理主體的各項職責，為農民工的土地流轉提供服務保障；建立土地權利的獲得、流轉與退出機制，實現村落社區的進入與退出的動態調整；有效培育和幫助耕種土地的家庭農場等主體的成長，助力這些新型主體吸納拋荒土地，成長為村莊的中間階層；活化農村社區的中間階層，激活鄉村治理的內在活力，從而在城鎮化進程中應對新階層訴求，建設村莊共同體。

［1］農業部農村固定觀察點辦公室.全國農村固定觀察點調查數據匯編（2000-2009）［M］.北京：中國農業出版社，2010：196-197.

［2］羅比良.農村土地流轉須有嚴格而規范的制度匹配［J］.農村工作通訊，2008（21）：25-26.

［3］中國農業年鑒編輯委員會.中國農業年鑒2015［C］.北京：中國農業出版社，2016：398.

［4］費孝通.鄉土中國 生育制度［M］.北京：北京大學出版社，1998：48-76.

［5］黃宗智.華北的小農經濟與社會變遷［M］.北京：中華書局，2000：249－250.

［6］賀雪峰.論中堅農民［M］.南京農業大學學報（社會科學版），2015（4）：1-6.

［7］周靜.農地拋荒管理主體缺位現象研究［J］.廣西社會科學，2017（2）：83-87.