我國農(nóng)村宅基地繼承制度改革問題分析*

◎呂軍書 張 爽

一、問題的提出

基于農(nóng)村宅基地粗放使用現(xiàn)象嚴(yán)重之狀況，蘊(yùn)藏著巨大發(fā)展?jié)摿透母锛t利之現(xiàn)實(shí)，國內(nèi)學(xué)者紛紛展開對農(nóng)村宅基地問題的研究，特別是關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)問題的研究取得了豐富的成果，也提出了許多建設(shè)性意見和建議。可對于農(nóng)村宅基地繼承的研究還比較薄弱，成果較少?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村宅基地被繼承的現(xiàn)象非常普遍，且宅基地繼承也被廣大群眾高度認(rèn)同。但是，相關(guān)法律對農(nóng)村宅基地繼承卻較少涉及，或者規(guī)定模糊。在法律回避、研究欠缺、現(xiàn)實(shí)需求之背景下，農(nóng)村宅基地能否繼承以及如何繼承等，都亟待學(xué)界進(jìn)一步探討和研究。

梳理學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村宅基地繼承問題的研究發(fā)現(xiàn)，目前存在著“肯定說”和“否定說”兩種截然不同的觀點(diǎn)。

肯定說認(rèn)為：根據(jù)《物權(quán)法》“房地一體”原則，地隨房走，繼承人通過房屋繼承從而獲得農(nóng)村宅基地，具有一定的合理性。同時，按照我國物權(quán)制度的“物權(quán)平等”原則，作為公民遺產(chǎn)的農(nóng)村房屋及宅基地與城鎮(zhèn)房屋及土地屬于同類性質(zhì)物權(quán)，其權(quán)能平等，都應(yīng)該能夠繼承。況且我國《憲法》、《繼承法》都強(qiáng)調(diào)公民私有財(cái)產(chǎn)可以依法繼承，不得侵害。

否定說認(rèn)為：如果允許農(nóng)村宅基地繼承，則可能會違背宅基地“一戶一宅”原則，或者可能會突破宅基地使用者主體身份限制，與《土地管理法》規(guī)定的宅基地取得的條件相抵觸。再者，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范，農(nóng)村宅基地管理制度實(shí)行的是“兩權(quán)分離”，即所有權(quán)屬于村集體，而農(nóng)戶只是擁有使用權(quán)，而絕非私產(chǎn)。因此，農(nóng)村宅基地不能依據(jù)《繼承法》中關(guān)于“私有財(cái)產(chǎn)可以依法繼承”而進(jìn)行繼承。

學(xué)者從不同的視角，依據(jù)不同的法條，研究得出了兩種相左的觀點(diǎn)（肯定說和否定說），都有其法理依據(jù)和理論基礎(chǔ)。作者研究認(rèn)為：農(nóng)村宅基地繼承具有一定的合理性和可行性。

二、農(nóng)村宅基地繼承制度改革的必要性

農(nóng)村宅基地制度改革正在全國試點(diǎn)地區(qū)展開，推進(jìn)農(nóng)村宅基地繼承制度改革是其應(yīng)有之義。進(jìn)行農(nóng)村宅基地繼承制度改革，要結(jié)合我國農(nóng)村實(shí)際，把解決法律內(nèi)部沖突、保障用益物權(quán)、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和依法保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)當(dāng)作制度改革之價值追求。

（一）是解決法律內(nèi)部沖突的需要?！稇椃ā返?3條開宗明義強(qiáng)調(diào)要“保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)”，那么哪些屬于公民私有財(cái)產(chǎn)范疇呢？《繼承法》第3條枚舉了公民遺產(chǎn)內(nèi)容，其中公民房屋是其重要內(nèi)容之一?？墒?，按照《土地管理法》規(guī)定，取得農(nóng)村宅基地要符合“三個基本條件”，即一戶一宅、面積限定和本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。關(guān)于農(nóng)村宅基地能否繼承，《土地管理法》與《憲法》、《繼承法》的精神是相矛盾的。例如，當(dāng)繼承人發(fā)生了下面情況之一后，就很難行使農(nóng)村宅基地繼承權(quán)：已經(jīng)占有了一處宅基地；宅基地面積已達(dá)到（或超過）限定標(biāo)準(zhǔn)；繼承人非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者城鎮(zhèn)居民。如果繼承人因此不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地繼承權(quán)，那有違我國憲法“保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)”精神。因此，我國農(nóng)村宅基地繼承制度改革首先要面對的就是如何解決相關(guān)法律之間的沖突問題，這既是改革的目標(biāo)，也是改革的應(yīng)有結(jié)果。

（二）是實(shí)現(xiàn)物權(quán)平等保護(hù)的需要。物權(quán)平等是我國《物權(quán)法》的重要原則之一，即同類物權(quán)要平等地受到法律保護(hù)而不得侵犯。那么，城鎮(zhèn)居民的商品住房可以依據(jù)《繼承法》實(shí)現(xiàn)無障礙繼承，而農(nóng)村宅基地和房屋是農(nóng)民的最重要財(cái)產(chǎn)，在繼承人行使繼承權(quán)時則要同時符合《土地管理法》關(guān)于農(nóng)村宅基地取得的“三個基本條件”。作為同類物權(quán)的國有土地和集體建設(shè)用地及其上面的建筑（房屋）不能得到平等的保護(hù)，有違我國的物權(quán)制度。所以要通過農(nóng)村宅基地繼承制度改革，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，同時在改革過程中始終把保障宅基地用益權(quán)作為推進(jìn)改革實(shí)踐的著眼點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。

（三）是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。目前，新型城鎮(zhèn)化正在快速發(fā)展，大批農(nóng)民正在逐漸轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民，其集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)也正在喪失，這時再因身份特性而剝奪其農(nóng)村宅基地繼承權(quán)，基于“經(jīng)濟(jì)人”的思維，農(nóng)民就會考慮城鎮(zhèn)化的得失。如果僅僅為了城市優(yōu)美的人居環(huán)境、較好的社會保障、健全的公共服務(wù)而轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，進(jìn)而放棄農(nóng)村宅基地繼承權(quán)，農(nóng)民會審慎決斷。農(nóng)民因宅基地繼承問題而對市民化顧慮重重，則有違國家推進(jìn)城鎮(zhèn)化的本意。通過農(nóng)村宅基地繼承制度改革，可以使已轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦脑r(nóng)村居民仍可以合法繼承農(nóng)村宅基地，這樣便解決了農(nóng)民市民化的后顧之憂。

（四）是依法保護(hù)農(nóng)民利益的需要。目前，農(nóng)民在國家占絕對比重，三農(nóng)問題仍是中央和政府工作的重中之重，農(nóng)民利益不能侵害也是我國推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)改革的底線。從調(diào)研來看，農(nóng)民的法律素養(yǎng)較低，對于農(nóng)村宅基地管理制度和有關(guān)法律知之甚少，普遍認(rèn)為繼承祖輩遺留的宅基地和房屋合情合理，因此，在農(nóng)村，宅基地被繼承的狀況成為常態(tài)。因土地管理法規(guī)定的農(nóng)村宅基地申請取得的“三個基本條件”而剝奪（或限制）繼承權(quán)，將會極大地?fù)p害農(nóng)民的土地權(quán)利和利益。通過農(nóng)村宅基地繼承制度改革，借鑒解決城鎮(zhèn)商品房繼承方面的做法，真正給予權(quán)利主體以完整的房屋所有權(quán)，這既是我國物權(quán)制度的應(yīng)有之義，也是不斷加強(qiáng)保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀念的當(dāng)然要求。

三、農(nóng)村宅基地繼承制度的構(gòu)建

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下創(chuàng)設(shè)的農(nóng)村宅基地制度，已經(jīng)顯得僵化，也成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的羈絆，同時也限制了繼承人農(nóng)村宅基地繼承權(quán)的行使。因此，基于現(xiàn)實(shí)繼承與理論創(chuàng)新之需要，改革我國農(nóng)村宅基地繼承制度迫在眉睫。

（一）關(guān)于農(nóng)村宅基地繼承主體的改革與完善。作者認(rèn)為，不能因農(nóng)村宅基地申請取得的“三個基本條件”而剝奪（或限制）繼承人的繼承權(quán)。首先，研析我國《土地管理法》等法律法規(guī)發(fā)現(xiàn)，“一戶一宅”的原意本是“一戶只能申請一處宅基地”，申請取得和繼受取得是我國農(nóng)村宅基地取得的兩種重要方式，只要是符合“一戶只能申請一處宅基地”要求，就不能剝奪（或限制）繼承人的宅基地繼承權(quán)；其次，為了節(jié)約有限的土地資源，各地區(qū)都規(guī)定了農(nóng)戶宅基地占用面積。但是，目前農(nóng)村的現(xiàn)狀是超面積占用宅基地者占有相當(dāng)大的比重，如果因農(nóng)戶的宅基地占用面積達(dá)標(biāo)或者超標(biāo)而限制其繼承權(quán)，這也有違憲法、繼承法精神。待國家出臺對農(nóng)戶超標(biāo)占用宅基地進(jìn)行統(tǒng)一治理的政策法規(guī)之時再一并處理更為合理；最后，隨著新型城鎮(zhèn)化的加快，越來越多的農(nóng)民會成為市民，況且國家的戶籍制度改革正在大力推進(jìn)，二元化身份特征也在逐步消失，再因繼承人屬于城鎮(zhèn)居民而限制其農(nóng)村宅基地繼承權(quán)，也是逆改革發(fā)展之大勢，取消農(nóng)村宅基地繼承主體身份限制是改革創(chuàng)新的應(yīng)有之義。

（二）關(guān)于農(nóng)村宅基地繼承條件的改革與完善。作者認(rèn)為，對獲得宅基地權(quán)屬證書者，房屋與宅基地應(yīng)一并繼承。隨著國家《不動產(chǎn)統(tǒng)登記暫行條例》及其《實(shí)施細(xì)則》的實(shí)施，全國范圍內(nèi)不動產(chǎn)登記工作正在全面展開。國土資源部等五部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》對于農(nóng)戶占用宅基地的復(fù)雜情況進(jìn)行了較為具體的分類，同時也明確了農(nóng)村宅基地（不動產(chǎn)）的登記標(biāo)準(zhǔn)和原則。在這種背景下，只要取得了國家統(tǒng)一頒發(fā)的宅基地權(quán)屬證書，都是合法有效的。按照我國繼承法相關(guān)規(guī)定，建筑于宅基地之上的房屋當(dāng)屬私有財(cái)產(chǎn)，繼承人可以依法繼承。按照“房地一體”原則，房屋及與之一體的宅基地可以一并被繼承。

（三）關(guān)于農(nóng)村宅基地繼承方式的改革與完善。作者認(rèn)為，應(yīng)該實(shí)行實(shí)物繼承與貨幣繼承相結(jié)合。實(shí)物繼承是一種最常見，且簡單易行的財(cái)產(chǎn)繼承手段，它具有不可分割性；而貨幣繼承則需要對將要繼承的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行市場價值評估，甚至分割。但在繼承人行使宅基地繼承權(quán)時，不要僵化地使用實(shí)物繼承，要根據(jù)具體情況采取多元化的繼承方式。在繼承人繼承農(nóng)村宅基地時，如果沒有法律與制度的障礙，沒有產(chǎn)權(quán)糾紛及產(chǎn)權(quán)分割之?dāng)_，可以實(shí)行實(shí)物繼承；如果呈現(xiàn)多個繼承人，需要對房產(chǎn)及其宅基地進(jìn)行分割；如果繼承人已達(dá)到“一戶一宅”，或宅基地面積已達(dá)到法定面積標(biāo)準(zhǔn)，或繼承人非本村集體成員，或者繼承人屬于城鎮(zhèn)居民等，選擇貨幣繼承方式則較為科學(xué)，這樣既保護(hù)了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，又規(guī)避了法律風(fēng)險。

（四）關(guān)于農(nóng)村宅基地繼承行使的的改革與完善。作者認(rèn)為，繼承人繼承宅基地應(yīng)支付相應(yīng)的費(fèi)用，且要附加使用期限。在繼承人行使農(nóng)村宅基地繼承權(quán)時，如果繼承人與被繼承人共同生活，那么房屋及宅基地屬于共有財(cái)產(chǎn)，繼承人行使繼承權(quán)毫無疑義；如果繼承人不與被繼承人共同生活，且符合宅基地申請取得的條件，同樣可以順利行使繼承人。但是，如果繼承人不符合宅基地申請取得的“三個基本條件”而實(shí)現(xiàn)了繼承權(quán)，則會違背農(nóng)村宅基地制度設(shè)立的要旨：“一戶一宅”是為了公平，“面積法定”是為了節(jié)約土地，“身份限制”是為了保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。因此，繼承人在行使農(nóng)村宅基地繼承權(quán)時，如果實(shí)行無條件繼承，則有違法治思維。因此，基于公平原則，繼承人應(yīng)繳納對價，同時還要以建筑于宅基地之上的房屋使用年限為期限，期滿后村集體可以予以收回。

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