農村食品安全監管的困境及解決對策

◎李 蛟

近幾年我國在食品安全保障方面成績顯著，但是從整體上看國家在保障食品安全上的“重城市，輕農村”現象仍十分嚴重，監管資源分配存在明顯的城鄉不平衡。正是由于在監管資源分配上的問題以及農村地區本身存在的區域特點、農民自身鑒別能力等的制約，農村地區的食品安全問題依然十分嚴重。因此，加強農村食品安全監管，完善農村食品安全監管制度，已成為保障廣大農民群眾切身利益與農村經濟社會和諧發展的重大問題。

一、農村食品安全監管困境

（一）農產品種養殖環節

其一，一些農產品生產者對于食品質量安全沒有引起足夠的重視，加上其科學文化素質的相對低下，對于新技術以及新的食品質量安全形勢的把握也存在不足。因此，在農業生產過程中，往往沿用過去為提升產量而使用見效快的違禁農藥等。其二，農業投入品市場缺乏監管，經營混亂。部分經營者為追求更高的利潤，在農業投入品銷售過程中，向農民兜售一些已經明文禁止的違禁農藥，而農資生產者往往缺乏辨識能力，并不會對這些農藥的危險進行考究，導致一些高殘留農藥流入田間低頭，使得農產品出現質量安全隱患。

（二）農村食品生產加工環節

在農產品生產加工環節，家庭式小作坊是生產經營的主體，占有絕對比重。這些家庭作坊的經營者一般是當地農民，他們大部分都沒有齊全的營業生產執照，規模較小，生產衛生條件比較差、設備設施簡陋，管理水平低，更沒有相關的食品安全管理制度。另外，這些小作坊為逃避監管部門的監管，常常會把生產場所安置在較為隱蔽的山區或農村，因此，隱蔽性很高。這種環境下生產出來的農產品，其質量安全難以保證，食品安全隱患問題也較為突出。

近年來，農村食品生產加工環節的監管工作任務正隨著農產品市場的擴大逐年增加，監管工作的難度也越來越高，而監管部門的監管能力很難跟得上監管任務的需求。監管人員不足、監管經費短缺等也制約了對農村食品生產加工環節的有效監管。

（三）農村食品流通環節

在農村地區，食品經營網點一般都是以街頭商販、小型餐飲店為主，分布比較散，而且數量眾多。與此形成鮮明對比的是，直接行使監管義務的工商部門，往往需要管轄多個鄉鎮，涉及的行政村達到數十個甚至上百個，整個轄區面積達到數十平方公里，區域面積大而且往往交通不便，實施全方位監管的難度很大。此外，農村食品經營網點一般都是在農貿市場、交通要道位置或行政中心附近，以裸裝食品以及散裝食品為主，其儲存條件與生產條件一般都難以達標，存在較大的食品安全隱患。在進行日常的食品安全監管與巡查時，一般執法人員僅僅是從外觀、氣味等方面進行查證，檢查結果受人為影響因素干擾較大。近年來，現場執法已經配置了一些較為高端的快速檢測儀器，但是由于可供檢測的項目比較少，在應用上的局限性受到限制，而且快速檢測儀器的檢測結果并不能夠作為行政處罰或辦案的法律依據，這就更加限制了快速檢測儀器的應用。再者，從事農村食品經營的從業人員大都沒有按照規范要求進行健康體檢，許多經營戶也沒有取得食品流通許可。在購銷記錄方面，經營者往往不會專門進行記錄，進貨的渠道也不明晰，因此，當出現食品安全問題時，產品的追溯與召回工作難以開展。

（四）農村食品消費環節

相較于城市而言，鄉村地區基礎設施較差，通訊、交通也相對落后，許多城市商品往往難以向農村地區流通。由于農村地區居民居住相對較為分散，且農村消費習慣與消費需求與城市有所差異，在農村地區建立較為大型的超市的經營難度很大。因此，一般的超市規模都比較小，可供選擇的食品種類也比較小。另外，農村地區消費者在選擇食品時，其食品安全意識并不高，往往只權衡食品的價格，而忽略食品的安全性，這也在一定程度上導致了假冒偽劣食品在農村地區以低價迎合農村消費者。同時，農村食品經營者一般文化素質都不高，法治意識較為淡薄，對于《食品安全法》缺乏了解，往往為追求利益不惜添加對人體有毒害作用的添加劑，從而在一定程度上助長了農村食品安全問題的爆發。

二、農村食品安全監管困境的解決對策

針對目前我國農村食品安全問題的存在，必須采取有效措施進行防范和治理。

（一）做好農村食品安全監管制度的立法工作

2015年，國家對《食品安全法》進行了修訂和完善，并制定出臺了實施條例。但是，隨著實踐的發展，還應根據不斷變化的實際從內容與體系上對相關配套的規范性法律法規文件進行分析、審查與整理，并結合實際做出繼續適用、修改、補充或廢止的判斷和決策。關于農村食品安全監管相關的細節，可在辦法、條例、實施細則等中體現出來；應盡量減少立法層面的沖突，使得《消費者權益保護法》、《產品質量法》、《農產品質量安全法》等與新的《食品安全法》及其實施條例的內容能夠協調，并適應時代發展的需求。

再者，要努力消除我國在農村食品安全監管方面的盲區，并實施農產品源頭的重點監管。高度重視“小攤販、小作坊”所引發的食品安全問題，并將其納入到《食品安全法》的監管體系當中，通過制定符合地方實際情況的管理辦法或條例，加強對小作坊、小攤販等食品生產加工、流通領域的監管。要對小作坊經營者開展注冊登記工作，并要求經營者身體健康狀況符合要求，持有健康證。由于各個地區的實際情況差異較大，而小攤販、小作坊又在食品消費市場領域扮演重要角色，因此，亟需國家出臺原則性、統一性的條例與管理細則。

（二）加強資源投入，提升農村食品監管執法水平

其一，提高農村食品安全監管的資源配置。首先應在經費投入方面，提高基層監管的經費水平。縣政府可在縣財政預算中加入鄉鎮食品安全監管網格化建設，保證農村食品安全監管經費充足。提高日常巡查和監管的必要開支經費水平，并對監管結果實行激勵機制，以提高基層監管人員參與農村食品安全監管的熱情；其次，加大農村食品安全監管的硬件投入。配置更多的便捷式、高技術含量、多功能的檢測設備；重點配置注水牛肉、農藥化肥殘留等食品質量檢測相關的設備；在食品流通環節，應配置技術先進的多功能快速檢測設備；在執法監管過程中加強執法過程的數字化記錄與歸檔，應配置警用執法記錄儀，以應對復雜多變的執法環境。

其二，應加強食品安全監管隊伍建設。應盡快扭轉農村食品安全監管人員的配置水平不合理，專業技術人才的配置比例不符合要求的現狀；創造條件吸引和聘用更多的食品安全監管專業技術人員，以補充基層公務員食品安全監管隊伍的短板。加強在職食品安全監管稽查人員的培訓，提高其專業技術水平，全面提升基層食品安全監管隊伍的監管能力。

（三）確保信息公開，促進公眾參與食品安全監管

食品安全監管涉及每一個人的切身利益，同時也需要每一個人齊心參與，與國家監管力量一道，共同維護好食品安全的大閘，以全面提升我國食品安全水平。在食品安全監管過程中，應落實好“以公開為原則，不公開為例外”基本原則，盡可能擴大信息公開的內容與范圍，這些內容包括：第一，監管部門依據職權公開的各類市場監管信息；如重大食品安全事件的調查與處理報告、食品生產經營企業的信用狀況、抽查不合格的食品名單、食品安全檢測報告信息等；第二，食品企業向社會公布的產品信息；如企業內部質量控制實施情況、員工質量安全培訓及其考核與激勵、不合格食品的召回預案與處理記錄、消費者評價情況等。當社會公眾能夠通過政府或其他平臺十分便利地獲取權威的食品安全信息時，社會公眾在食品安全監管領域的優勢就會凸顯，食品生產加工企業也會受到全社會的監督。另外，結合互聯網發展浪潮，可以建立國家層面的食品安全信息溝通共享平臺，并將省、市、縣等級別的食品安全監管機構納入到平臺管理當中，通過信息的共享，能夠全面提升區域食品安全監管水平。

（四）構建農村食品產銷者信用體系

所謂食品產銷者信用體系，就是將農村食品產銷者納入到食品安全監管部門的信用監管，將農村食品產銷者的經營記錄（包括生產過程、流通過程以及銷售過程）都納入到誠信信息管理中，將生產企業的食品中毒事件信息、行政處罰信息、企業衛生信息等記錄在企業信用檔案當中。建立農村食品產銷者信用體系主要包含四個方面：其一，建立農村食品產銷者信用記錄制度、信用信息共享與通報制度。制度是保障信用體系的構建的基礎，具體的實施都在制度的保障之下執行。通過建立和完善相關制度，使得食品安全監管常態化。其二，建立征信制度與誠信激勵機制。在征信方式的選擇上，應盡量科學合理，不能野蠻推進；在信用評價方式方法上，應科學公正，所選擇的評價指標應能夠切實反應企業的誠信水平；并要加強社會公眾對食品產銷者信用體系建設工作的監督。其三，建立企業信用信息數據庫。以工商部門的經濟戶口為基礎平臺，建立企業信用等級公示平臺，并通過信息的共享、分類與更新，提高食品產銷者信用體系的時效性。其四，建立企業失信懲罰機制與信用預警機制。根據食品產銷者的信用等級，對企業信用進行劃分，對于失信的企業，應采取合理的懲罰措施，同時，對于信用良好的企業，給予一定的獎勵。獎罰分明，切實提高企業的誠信與自律水平。

［1］魏海麗.構建農村食品安全監管體系的對策研究［J］.農業經濟，2016（09）.

［2］劉文萃.食品行業協會自律監管的功能分析與推進策略研究［J］.湖北社會科學，2012（01）.

［3］孫晟，寧德煌.農村居民假冒偽劣食品購買行為影響因素研究——基于云南省宣威市農村地區調查分析［J］.改革與戰略，2015（03）.

（4）楊柳，邱力生農村居民對食品安全風險的認知及影響因素分析——河南的案例研究［J］.經濟經緯，2014（06）.