改革抑或守成：論宅基地使用權的轉讓
——宅基地“三權分置”下的思考①

◎李 晴

一、問題的提出

2018年2月4日，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》發布，首次提出了宅基地“三權分置”改革。那么，宅基地使用權轉讓規則如何設計？本文以受讓人的身份為標準，將宅基地使用權轉讓劃分為內部轉讓、跨集體轉讓以及向城鎮居民外部轉讓，分別探討宅基地使用權的轉讓規則，以期對實務部門推進“三權分置”改革有所裨益。

二、宅基地使用權內部轉讓規則之構建

從我國現行制定法來看，《土地管理法》和《物權法》均未禁止宅基地使用權在本集體經濟組織內部轉讓。從司法實踐層面來看，法院的裁判立場不盡一致。有的法院徑直認定轉讓合同合法有效。［1］有的法院則在當事人滿足特定條件的前提下，方可認定轉讓合同有效。［2］那么，宅基地使用權內部轉讓場合，轉讓行為是否需要經過本集體經濟組織同意，以及受讓人是否受“一戶一宅”原則限制？

（一）轉讓行為是否須經本集體經濟組織同意

宅基地與普通的不動產不同，它關乎農民的基本居住問題，是維護農村穩定的重要制度。［3］允許宅基地在本集體經濟組織內自由轉讓，固然最大限度地尊重了農民的意志，但農戶是否會出現“失地風險”，是一個不容忽視的重要問題。為了防范轉讓人失去安身立命之所，從而威脅社會穩定，宅基地內部轉讓應在農戶擁有其他穩定居所的前提下展開。準此，有必要建立住房審查機制，發揮集體經濟組織的審查職能。詳言之，農戶轉讓宅基地使用權時，應向集體經濟組織提出相關材料，證明自己擁有其他住房。待集體經濟組織同意后，方可將宅基地使用權轉讓。

（二）受讓人是否受“一戶一宅”原則限制

我國《土地管理法》第62條第1款對農戶擁有宅基地的數量和面積作出了嚴格限定。立法機關人士認為，“擁有一處宅基地并達到規定的面積標準，不得購買住宅，也不得到其他地區購買農民集體所有土地的房屋作為住宅。”［4］按照這種解釋，受讓人必須尚未申請宅基地，或者雖有宅基地但未達到法定面積。本文不贊成這一觀點。

首先，隨著我國農村社會經濟的發展，富裕起來的農民有擴大宅基地面積、改善生活的愿望，受讓他人的宅基地使用權是重要渠道。如果嚴格堅持“一戶一宅”原則，禁止已有宅基地的農戶再次受讓他人的宅基地，必將抑制其追求幸福生活的正當訴求。

其次，東部沿海地區、城鄉結合部地區的宅基地不僅具有傳統的居住功能，而且由于可以流轉出去用于開展多種經營項目，商品要素功能日益顯現。在此情況下，宅基地面積不達標的農戶欲開展生產經營活動，勢必需要流入他人的宅基地。而“一戶一宅”原則阻礙著宅基地使用權流轉，不利于市場在資源配置中起決定性作用，進而不利于增加農民的財產性收入。

再次，從文義解釋來看，“擁有”固然可以被解釋為終局性地“具有”，但從體系解釋角度來看，《土地管理法》第62條第1款也可以解釋為對農戶初次申請宅基地而言的限制。依《土地管理法》第59條規定，農村村民建設住宅應依照第62條的規定辦理審批手續。第62條第2款至第4款，都是圍繞如何申請宅基地而言的：第2款規定申請宅基地應符合土地利用總體規劃；第3款規定申請宅基地的審批程序；第4款規定申請宅基地后出賣、出租住房后不得再申請宅基地。由此可見，第1款“是基于宅基地的福利性質及所承載的社會保障功能而對宅基地使用權初始取得的限制，而不是對宅基地使用權繼受取得的限制。”［5］準此，農戶申請一處宅基地后，仍可通過購買、贈予和繼承等途徑取得第二宗宅基地。

綜上所述，宅基地使用權內部轉讓場合，應突破“一戶一宅”原則的限制，只要受讓的宅基地面積與既有宅基地面積加總，不超過法定標準，即可允許宅基地使用權內部轉讓。

三、宅基地使用權跨集體轉讓規則之構建

從現行法規定來看，我國《土地管理法》和《物權法》沒有將受讓人限定為同一集體經濟組織成員，相關政策文件中也看不到這方面的限制。司法實踐中，法院一般認為“宅基地使用權是農村集體經濟組織成員享有的權利，與享有者特定的身份相聯系，非本集體經濟組織成員無權取得或變相取得。”［6］由此，跨集體轉讓合同因“違反法律、行政法規的強制性規定”而無效。有的法院持相對主義立場，認為“雖然雙方當事人是不同農村集體經濟組織成員，但經房屋所在地農村集體經濟組織同意，也可以認定合同有效。”［7］那么，可否允許宅基地使用權跨集體轉讓？如果回答是肯定的，具體規則如何構建？

（一）應否允許宅基地使用權跨集體轉讓

本文認為，在宅基地“三權分置”背景下，應允許宅基地使用權跨集體轉讓，具體理由如下。

其一，現實生活中，有的農戶因為結婚分戶等原因，迫切需要申請宅基地。而本集體經濟組織可能已沒有空余的宅基地，同一集體經濟組織內也無人愿意轉讓宅基地，或者雖然存在但轉讓價格過高。這一群體原本即有資格從本集體經濟組織無償申請一塊宅基地，但由于種種原因已經不能享受集體福利。在此情況下，有必要許可其購買其他集體經濟組織成員的宅基地，如此方可滿足其基本的居住需求，實現“居者有其屋”的社會目標。

其二，我國承包地也在推進“三權分置”改革，鼓勵承包地向新型農業經營主體集中。這意味著，農民可能跨集體流入承包地。例如，甲村的農民到乙村承包土地，從事農業生產經營，期限較長，希望能購買一塊宅基地建造房屋自住。在這種情況下，非本集體經濟組織成員購買宅基地使用權，均為符合客觀實際的合理要求。［8］

其三，在商品經濟發達的農村地區，房屋不僅僅是農民安身立命的生活資料，而且還發揮著重要的商品要素功能。農民中的精英、鄉賢流入其他集體經濟組織成員的宅基地后，在增加自身財產性收入的同時，也為當地農民創造了就業機會。上述司法實踐中糾紛的存在，也從一個方面表明宅基地跨集體轉讓的隱形市場早已存在。有效的治理辦法不是“堵”而是“疏”，即順應農戶跨集體轉讓宅基地的愿望，承認其轉讓行為的效力。當然，農戶無償取得的宅基地有償轉讓給他人，抹殺了農村集體經濟組織的經濟利益。對此問題，可引入收費機制，調和無償取得與有償轉讓之前的矛盾。

其四，目前農村地區大量的宅基地處于閑置狀態。有學者統計后指出，我國農民的宅基地有三億畝，近三分之一即一億畝處于閑置狀態。［9］在此情況下，許可非本集體經濟組織成員購買宅基地，可形成“四贏”的利益格局：一來可以盤活農村“沉睡”的資產，阻止社會財富的浪費；二來可以實現宅基地的經濟價值，增加轉讓人的財產性收入；三來可以增加集體經濟組織的收入，壯大集體經濟組織的經濟力量，為建造公共設施、發展農村公益事業奠定物質基礎；四來可以滿足受讓人的用地需求，實現資源的優化配置。

（二）宅基地使用權跨集體轉讓規則如何設計

1.跨集體轉讓的限制性。宅基地跨集體轉讓亦應受到合理限制，如須經本集體經濟組織同意，受讓面積與既有宅基地面積之和不得超過法定標準。為了便于集體經濟組織實施管理，防止出現外來人口激增，有必要賦予本集體經濟組織成員在同等條件下優先購買權。在具體操作層面，當事人達成跨集體轉讓協議后，持該協議向集體經濟組織提出申請。集體經濟組織在收到申請后，對轉讓人是否留有宅基地、受讓人是否其他集體經濟組織成員、受讓人已有宅基地面積加總受讓面積后是否超過法定標準等事項進行審查。審查通過后，將轉讓協議在村務公開欄內公示若干日（如七日），以保障本集體經濟組織成員的優先購買權。

2.跨集體轉讓的有償性。受讓人不是轉讓人所在集體經濟組織的成員，因此自然沒有資格免費使用宅基地。受讓人應向集體經濟組織繳納一定數額的使用費，具體可考慮按宅基地基準地價的特定比例征收。

3.跨集體轉讓的期限性。受讓人不是本集體經濟組織的成員，自然沒有資格永久使用，而是應當受到一定期限的限制，如最高年限不得超過70年。

四、宅基地使用權外部轉讓之禁止

從現行法規定來看，《土地管理法》第62條第4款并未明確禁止宅基地使用權向城鎮居民轉讓。從政策層面來看，我國對宅基地使用權轉讓素來持謹慎態度。例如，《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號）規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”從司法實踐層面來看，最高人民法院《2011年全國民事審判工作會議紀要》（法辦［2011］442號）第15條第2款規定：“將宅基地上建造的房屋出賣給本集體經濟組織成員以外的人的合同，不具有法律效力……”在此文件指導下，法院一般認為此類轉讓協議“違背法律禁止性規定，應屬無效。”［10］學界對宅基地使用權對外轉讓存在爭論，主要有禁止轉讓說［11］、自由轉讓說［12］和限制轉讓說。［13］筆者認為，宅基地制度改革關涉農民的切身利益和社會穩定，不可能一蹴而就。從長遠來看，為實現“建設統一的城鄉建設用地市場”，宅基地向城鎮居民開放是大勢所趨。然而，在現階段，仍有必要禁止城鎮居民購買宅基地使用權，具體理由如下。

其一，宅基地使用權與傳統意義上的用益物權不能完全等同。建設用地使用權和地役權均屬于純粹的財產權，而宅基地使用權則具有鮮明的社會福利色彩和社會保障性質。目前，覆蓋全體農民的社會保障體系尚未建立，基于公共政策考慮，限制農民處分宅基地使用權具有正當性。

其二，自由轉讓說與限制轉讓說從物權原理、正義論、法經濟學等角度立論，側重于純粹的理論演繹，所得結論為“頭腦實驗”后的價值判斷，而價值判斷由于欠缺實證檢驗，往往難以分出優劣高下，其蘊含哪些風險短時期內也很難判斷。如用以指導宅基地制度改革實踐，不可預測的風險出現后勢必難以控制。

其三，從資源優化配置角度來看，相較于內陸傳統農區，東部沿海地區、城市邊緣地帶的宅基地需求更旺盛，價格也較高。如果徹底放開宅基地市場，可以預見到的是，大量城鎮居民涌入農村，高價收購農民的宅基地后將之出租，收取高額的租金回報。宅基地不斷炒賣造成的后果可能是，宅基地的價格迅速增長，同時帶動農村房屋價格不斷攀升，持高不下，背離了“房住非炒”的價值定位，重蹈城市房地產市場畸形發展的覆轍。

其四，一項重大改革舉措的出臺不僅要于法有據，更要有實踐經驗作為支撐。如果確需探索宅基地外部轉讓，比較穩妥的思路應是：由全國人大常委會授權國務院選擇若干試點，暫時調整實施《土地管理法》第62條等法律法規，在風險可控的原則下，允許城鎮居民赴農村購買宅基地使用權。如果實踐經驗證明，此舉確能在釋放宅基地價值、增加農民財產性收入的同時，不致于影響農村社會結構的穩定，能夠有效地兼顧國家、村集體和農民個人的利益，方可將之上升為中央政策，在全國范圍內推廣施行。

其五，禁止城鎮居民購買農村宅基地，并不意味著不能在農村居住。事實上，2016年11月29日，國務院印發了《關于支持返鄉下鄉人員創業創新，促進農村一二三產業融合發展的意見》指出：“在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房。”此外，城鎮居民還可與農戶簽訂租賃合同，通過租賃途徑獲得宅基地。

五、結語

隨著宅基地“三權分置”的推進，宅基地使用權如何轉讓，是不能不回答的問題。本文就此議題進行了初步探討。期望本文能發揮拋磚引玉的作用，將“三權分置”相關理論研究引向深入，促進這一惠農政策落地實施。