“三權(quán)分置”視域下新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體助農(nóng)增收策略研究*

◎羅 輝

一、研究緣起

改革開放四十年來，隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進程的深入推進，農(nóng)村土地原有的“兩權(quán)分離”格局已不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。如何突破之前的“兩權(quán)分離”格局瓶頸，走一條農(nóng)民集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”路徑［1］，已成為當下最新一輪土地制度改革的要點。黨的十九大報告中更是將深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營與培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為全黨解決“三農(nóng)”問題，實施鄉(xiāng)村振興經(jīng)濟的戰(zhàn)略之一。

農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變并不是簡單的權(quán)利分解，體現(xiàn)著集體、農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體三者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中地位與功能的變革［2］。有序推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，落實集體所有權(quán)是前提，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)是基礎(chǔ)，放活土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵［3］。早在上世紀90年代就有學(xué)者提出農(nóng)村土地“三權(quán)分離”、“農(nóng)地代營”模式［4］。后續(xù)的研究中有學(xué)者主張農(nóng)村土地“三權(quán)分置”應(yīng)采取“集體土地所有權(quán)-成員權(quán)-承包經(jīng)營權(quán)-經(jīng)營權(quán)”之法權(quán)塑造路徑［5］，也有學(xué)者將視角集中于產(chǎn)權(quán)與物權(quán)理論，明晰了“三權(quán)分置”的邏輯路徑與權(quán)利框架［6］，還有學(xué)者從馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)視角展開研究［7］。2017年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》出臺后，再次掀起了一場有關(guān)中國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的研究熱潮，取得了較為豐碩的研究成果。不同學(xué)者更是從農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度背景、政策軌跡、研究內(nèi)涵及產(chǎn)權(quán)重構(gòu)等角度進行深入研究［8］［9］。從農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實踐角度來看，20世紀90年代以來，浙江、湖北、安徽、山東、福建等地都積極開展農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實踐，還出臺了一系列指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的三權(quán)分置的規(guī)范性文件［10］。各地在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上，進一步探討通過農(nóng)村土地使用權(quán)入股［11］、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)［12］、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押［13］等模式和路徑來提高土地利用效率［14］。并強調(diào)應(yīng)該以“耕者有其田”為方向，以土地經(jīng)營的適度規(guī)模為主旨，加快培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體［15］［16］［17］。然而，綜觀已有的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，各界對于農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置路徑及“三權(quán)分置”下新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育等方面做了大量的研究，也取得了豐碩的研究成果，但針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體助農(nóng)增收方面的研究較少，在實證研究方面甚至是空白的。鑒于此，文章結(jié)合廣西實際，以農(nóng)地“三權(quán)分置”為視角，在個案研究的基礎(chǔ)上探討新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體助農(nóng)增收的應(yīng)對策略，以期為相關(guān)決策者破解“三農(nóng)”問題提供借鑒。

二、個案研究

廣西是典型的“老少邊山窮西”地區(qū)。2017年4月，習(xí)近平總書記在廣西視察時談到“誰來種地”的問題，他指出“扶持家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體［18］，培養(yǎng)造就新型農(nóng)民隊伍”。近年來，廣西區(qū)高度重視培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，從財政、金融、特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)和示范社建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面給予重點支持，家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷發(fā)展壯大。從數(shù)量上看，截至2016年底，全區(qū)家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、市級以上重點龍頭企業(yè)已發(fā)展到6628家、37413家、1262家，分別比2015年增長了46.1%、50.7%、3.7%。從行業(yè)類型看，區(qū)內(nèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以種（養(yǎng)）植業(yè)為主，同時擴展到農(nóng)副產(chǎn)品加工、休閑旅游、信息技術(shù)服務(wù)等相關(guān)行業(yè)。從土地流轉(zhuǎn)情況看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與主體，所承租總面積已占到土地流轉(zhuǎn)面積的43%。

（一）取得的成效

伴隨新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的迅猛發(fā)展，農(nóng)民通過勞動報酬、入股分紅、土地流轉(zhuǎn)等方式獲得的收益不斷增加。截至2016年底，廣西區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動農(nóng)戶338.37萬戶，占全區(qū)農(nóng)戶總數(shù)的35.62%，成員收入比當?shù)赝袠I(yè)農(nóng)戶普遍高出20%以上。另根據(jù)筆者的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體平均雇傭員工人數(shù)為42人，其中聘用當?shù)剞r(nóng)民占員工比例在80%以上的經(jīng)營主體占69.13%，當?shù)剞r(nóng)民占員工比例50-80%的經(jīng)營主體占14.09%，即有大約85%的經(jīng)營主體聘用的當?shù)剞r(nóng)民數(shù)量占全部員工的半數(shù)以上。從收入情況看，有76.51%的經(jīng)營主體認為農(nóng)民員工的主體收入來源于工資性收入，土地租賃、股份分紅及其他收入的占比僅為28.19%、21.48%和8.72%。農(nóng)民加入新型經(jīng)營主體后，人均年收入從0.98萬元增長到2.58萬元，增幅為163.27%。

（二）存在的問題

1.各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展不充分。一方面龍頭企業(yè)數(shù)量少且實力弱，輻射范圍有限。截至2016年底，廣西市級以上重點龍頭企業(yè)1262家，僅居全國第22位。數(shù)量少且規(guī)模小，實力不強，帶動農(nóng)民增收能力有限。另一方面大部分合作社“重組建，輕管理”，長期處于“休眠”和“空殼”狀態(tài)，與農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)不緊密，沒有真正形成“風(fēng)險共擔(dān)，利益共享”的運作機制，導(dǎo)致部分農(nóng)民只愿出租土地以獲得穩(wěn)定的收入，不愿以土地入股參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低了參與經(jīng)營的意愿和獲得收益的預(yù)期。再者家庭農(nóng)場單兵作戰(zhàn)，抗風(fēng)險能力較弱，雖然經(jīng)營規(guī)模擴大了，但發(fā)展品種過多、科技含量低、規(guī)模優(yōu)勢不突出等，也難以獲得政策扶持和實現(xiàn)規(guī)模效益。

2.要素制約，影響新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展壯大。一是基礎(chǔ)設(shè)施滯后，農(nóng)村水利設(shè)施普遍老化，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村“最后一公里”的物流瓶頸依然存在，影響農(nóng)產(chǎn)品的運輸與銷售。二是流轉(zhuǎn)設(shè)施用地困難，土地流轉(zhuǎn)整合難和農(nóng)業(yè)設(shè)施用地難“雙難”并存。三是融資渠道少，發(fā)展資金來源有限，農(nóng)業(yè)保險層次低、多種涉農(nóng)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新不足，政府基金+擔(dān)保+銀行+社會資金等多元化融資模式有待進一步驗證等。四是從業(yè)人員素質(zhì)相對較低，有知識、懂經(jīng)營、善管理、年紀輕的從業(yè)人員較少，尤其是基層科技人員更少，新型職業(yè)農(nóng)民群體尚未形成。

3.政策扶持不到位，影響帶動作用的有效發(fā)揮。一是發(fā)展規(guī)劃不清晰，盡管各級政府為推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展制定了相關(guān)扶持政策，但缺乏指向性和針對性，形成不了合力。二是政策扶持有缺位，一方面扶持資金申請難度大，門檻過高，扶持面窄，極易出現(xiàn)“壘大戶”現(xiàn)象；另一方面政府規(guī)模化經(jīng)營政策傾向明顯，導(dǎo)致一批投資小、價值高、銷路好、適合普通農(nóng)戶致富增收的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)難以分享政策帶來的紅利。三是扶持機制不健全，目前，財政資金對產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的扶持傾向于資金和項目的直接扶持，社會主體投入明顯缺失，多渠道、多元化產(chǎn)業(yè)化投入格局尚未建立［19］。

三、解決路徑

依托新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，促使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中獲得一部分收益，在投資分紅中獲得一部分收益，在勞動就業(yè)中獲得一部分收益，實現(xiàn)多層次、多渠道助農(nóng)增收。

（一）做強農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，撐住新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的梁

鼓勵龍頭企業(yè)參與生產(chǎn)基地建設(shè)，發(fā)展清潔生產(chǎn)、循環(huán)農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工流通，開展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品認證等管理體系認證，創(chuàng)建中國馳名商標、地方著名商標和名牌產(chǎn)品。鼓勵龍頭企業(yè)之間開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通環(huán)節(jié)聯(lián)營合作，支持龍頭企業(yè)通過兼并、重組、收購、控股等方式組建大型企業(yè)集團，推動龍頭企業(yè)與家庭農(nóng)場、合作社建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制［20］，形成以龍頭企業(yè)為支柱，帶動專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系發(fā)展。

（二）做優(yōu)農(nóng)民合作組織，舉起新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的綱

推動專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社健康發(fā)展［21］，鼓勵經(jīng)濟能人、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、龍頭企業(yè)共同參與成立專業(yè)合作社，解決資金、技術(shù)、管理等問題，提升合作經(jīng)濟組織的質(zhì)量效益、市場影響力和競爭力，促進專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場開展跨區(qū)域、跨產(chǎn)業(yè)合作，提升農(nóng)村資源要素配置效率。

（三）加快發(fā)展家庭農(nóng)場，張開新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的目

建立家庭農(nóng)場登記注冊制度，明確登記辦法、認定標準，鼓勵青年農(nóng)民、大學(xué)生創(chuàng)辦家庭農(nóng)場。引導(dǎo)合作組織、龍頭企業(yè)和社會化服務(wù)組織為家庭農(nóng)場提供生產(chǎn)和經(jīng)營管理專業(yè)化服務(wù)［22］，推動現(xiàn)代化家庭農(nóng)場鋪天蓋地發(fā)展，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全覆蓋。

（四）促進一二三產(chǎn)融合，提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的質(zhì)

促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道［23］。重點推進一產(chǎn)與三產(chǎn)深度融合，引導(dǎo)各種資本投入休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)，形成與農(nóng)業(yè)農(nóng)村深度融合的新型農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)。建立農(nóng)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展共建共享機制，促進休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游成為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的新增長極。

四、對策建議

（一）做好頂層設(shè)計，把握“入口”，保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合法性

首先，各級政府要在結(jié)合當?shù)貙嶋H情況的基礎(chǔ)上，制定各專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場標準，統(tǒng)一在各地工商部門進行登記注冊，統(tǒng)一由農(nóng)業(yè)部門進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行業(yè)管理。其次，要切實解決制約種養(yǎng)項目在準入過程中遇到的規(guī)劃沖突問題，爭取在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、生態(tài)保護等領(lǐng)域?qū)嵤岸嘁?guī)合一”。同時要減少項目重復(fù)建設(shè)和規(guī)劃準入許可沖突，簡化行政審批手續(xù)，既要解決城市資本下鄉(xiāng)發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的滯后問題，又要破解其助農(nóng)增收的難題。

（二）做好制度建設(shè)，保障各方的合法權(quán)益

一方面要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，在充分保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益和經(jīng)營主體權(quán)益的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定土地流轉(zhuǎn)價格，合理確定流轉(zhuǎn)期限，確保農(nóng)民從土地上得到穩(wěn)定的收入。加快確權(quán)工作，及時依法辦理土地、林地等經(jīng)營流轉(zhuǎn)手續(xù)，明晰物權(quán)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營權(quán)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集約化經(jīng)營創(chuàng)造有利條件。另一方面要建立縣鄉(xiāng)兩級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺［24］，健全市級土地流轉(zhuǎn)中心。針對土地承包權(quán)分散的問題，建議由村委統(tǒng)一收集村民需要流轉(zhuǎn)的土地信息后報送鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，由縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)中心定期公開發(fā)布供求信息。除此之外，面對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)性設(shè)施、辦公用房建設(shè)用地等難題，除了按照國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）給予配套設(shè)施建設(shè)用地規(guī)模外，還要結(jié)合當?shù)孛撠毠浴⑸鷳B(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)的需要，整合易地搬遷、農(nóng)村閑置宅基地、廢棄地、荒蕪地塊等非耕地資源，優(yōu)先滿足龍頭企業(yè)、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)性設(shè)施、辦公用房等建設(shè)用地需求。

（三）改革創(chuàng)新融資服務(wù)，切實讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體受益

一是調(diào)整新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款貼息、農(nóng)業(yè)保險補助的扶持政策，各級政府在整合各類扶貧資金、農(nóng)業(yè)補助資金時，應(yīng)將地方政府的貸款貼息資金、財政補助農(nóng)業(yè)保險資金納入整合范圍，轉(zhuǎn)為獎勵補助，直接獎勵已投資建設(shè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目或社會服務(wù)組織，避免金融機構(gòu)過度依賴政府，盯住政府的補貼，提高政府扶持資金使用效率。二是既要把金融機構(gòu)作為服務(wù)平臺，也要視之企業(yè)來對待，減少金融機構(gòu)帶著“政府的影子”開展業(yè)務(wù)。加強人行、銀監(jiān)、保監(jiān)等部門的管理與執(zhí)法力度，督促各商業(yè)銀行、政策性銀行認真執(zhí)行中央農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和金融政策，引導(dǎo)金融機構(gòu)回歸市場。另外地方政府在融資方面，除了支持企業(yè)上市融資外，應(yīng)重點發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，按照投資人和基金管理人的市場化規(guī)律運作基金，促使基金真正以投資為目的參與實體項目的投資，而不是政府貼息的借款平臺。三是各級政府應(yīng)重點解決土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押問題，完善土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)登記辦證工作，保障流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證權(quán)威性與價值體現(xiàn)。

（四）優(yōu)化扶持政策，把好“出口”，激發(fā)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的活力

落實落細農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)政策措施，發(fā)揮政府扶持資金的引導(dǎo)作用。一方面要落實好農(nóng)業(yè)的種糧直接補貼、綜合補貼、良種補貼等各項政策，將以往按土地直接補助形式改為后補方式，通過以獎代補給予實際種植者兌現(xiàn)，要讓實實在在的種植者、經(jīng)營者得到補貼，而不是給予承包土地者補貼。對于沒有流轉(zhuǎn)又丟荒的農(nóng)地，應(yīng)取消種糧補助，以此提高土地利用率。另一方面要明確專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展土地整理、水利建設(shè)等公益基礎(chǔ)項目的扶持辦法，將其納入年度公益基礎(chǔ)投資的預(yù)算，專項扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。除此之外，還應(yīng)給予其稅收扶持優(yōu)惠政策，對家庭農(nóng)場銷售自有農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)民合作社銷售本社成員生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的應(yīng)免征增值稅；家庭農(nóng)場從事農(nóng)業(yè)所得，應(yīng)減征或免征所得稅。對直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種苗、種植、養(yǎng)殖的用水免征水資源費；對從事種養(yǎng)業(yè)項目和初加工的用電，執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價格［25］，特別是加工企業(yè)用電要核實后，按統(tǒng)一標準進行減免。

“十三五”期間，伴隨農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的逐步深入和“四化”協(xié)同發(fā)展進程的加快，“誰來種地”、“怎么種地”的問題日益凸顯。集組織化、專業(yè)化、集約化、社會化于一體的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的出現(xiàn)及農(nóng)地“三權(quán)分置”的實施，正是黨和政府為破解“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)農(nóng)民增收，在順應(yīng)時代變遷中做出的又一重大改革創(chuàng)舉，旨在加速推進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為“結(jié)構(gòu)怎么調(diào)”、“地怎么種”找到新途徑，為新農(nóng)村建設(shè)注入新的活力。