美國糧食價格支持政策及借鑒

◎李文娜 許海翠

在全球范圍中，美國都是最重要的糧食生產國與出口國，其不僅農業發達，相應的支持政策也非常完善。當前世界各國采用的糧食目標價格補貼制度恰恰是美國創建的，就連近些年在推廣起來的價格損失保險制度，也是美國率先推出的。長期以來，中國采用的是農業補貼制度，與當前的國際規則有諸多出入。目前，我國已經在新疆、東北多地展開目標價格試點工作，不斷總結經驗，借鑒美國的有關做法，完善我國目標價格政策。

一、美國糧食目標價格政策的發展軌跡

（一）1973年至1995年期間。這一時期為美國糧食目標價格補貼政策的起步階段，當前的很多政策都是在這一時期制定的。比方說《農場法案》，其首次推出既定價格補貼政策，指出如果既定價格比年度糧食的市場價格要高，那么需要給予生產者必要的補貼。1979年，美國運用目標價格代替了既定價格，但是具體內容基本一致。直到1995年美國成為WTO成員國，這項政策才被暫時取締。

（二）1995年至2001年期間。在這一時期下，由于美國剛成為WTO的成員國，很多農業規則都被暫時取消了，因此，學術界也稱這一時期為臨時取消階段，相應的政策也在WTO規則下被劃分為綠箱、黃箱與藍箱政策。美國實行的目標價格補貼政策從屬于黃箱政策，應被限制使用，否則將給全球糧食貿易帶來不利影響。針對WTO的相關要求，美國為其糧食產品能夠擁有一個良好的外部市場，而暫時取締了目標價格補貼政策，采用生產靈活性合同補貼加以替代。美國的這一舉措也是無奈之舉。

（三）2002年至2013年期間。在該時期下，美國糧食價格補貼政策被再次啟動，其于2002年修訂了《農場法案》，當目標價格比市場有效價格高的時候，需要進行反周期補貼。這一舉措和以往的目標價格補貼制度相比，其不僅綜合了市場價格與直接支付率等，還非常關注補貼的時間。2008年，其進一步修訂了《農場法案》，除了糧食外，政策范圍擴大到豌豆與扁豆等蔬菜。

（四）2014年至今。2014年美國頒布了《食物、農場與就業法案》，直接支付及反周期補貼政策都被取消了，營銷貸款差額補貼項目被保存下來，并增加了農業風險保險計劃與價格損失保險計劃。從本質來看，這兩項計劃都從屬于目標價格補貼政策的范圍，僅僅是支付手段有所調整，轉變成為保險補貼，具有非常強的隱蔽性。在確定價格的過程中，美國政府會依據當前的市場平均價格進行，如果比參考價格要低，那么補貼則啟動。

二、美國糧食目標價格補貼政策的特點分析

（一）參與目標價格補貼計劃是以簽訂合同為前提。美國有關法律要求，農業生產者必須在既定時間內和政策訂立合同，只有這樣，其才能夠參與到農業反周期支付計劃中，如果其不能夠在要求的時間內簽訂合同，那么則不再受理。2008年，美國在法案中對簽訂合同的農業生產者進行了資格要求，指出其種植面積應高于10英畝。當符合資格要求的農業生產者簽訂合同后，其成為計劃成員，這樣就能夠獲得相關權利，然而，其也需要承擔一定的義務。比方說，在相應的種植面積上開展農業生產活動，并承擔其相應的風險，所種植的糧食應面向市場加以銷售，并為相關部門提供準確的生產數據等。也就是說，其必須履行合同中的各項義務。

（二）依據各種歷史數據而確定補貼水平標準。在確定糧食目標價格的過程中，美國政府并不是依據當期數據而進行的，其綜合數年來的數據，最終確定糧食目標價格。在2002年至2013年期間的直接與反周期支付計劃里，其依據多年種植平均面積來確定基礎面積。類似的是，在反周期支付單產的過程中，也是如此確定單產的。美國政府的這種做法能夠最大限度地使得數據接近現實狀況，避免“大小年”所帶來的影響。除此之外，美國政府的這種做法還能夠提升農業生產的穩定性，促使農業的長遠發展。

（三）補貼方式具有多樣性。美國政府采用的糧食補貼政策具有種類多的特點。從生產者的角度來看，其能夠從自身的實際狀況出發，選擇恰當的補貼計劃。即便是某一補貼計劃，也下設了多種補貼方式。這樣的政策使得生產者擁有非常高的自主選擇權。除了在補貼參數上可以自由選擇，還可以自由選擇領取補貼的時間。美國政府的這種做法充分地調動了生產者的積極性，使得其能夠參與到補貼計劃中，最終的事實也證明，美國政府的這種做法具有良好的實效。

（四）設置了多種價格。美國糧食價格的主要形成因素有商品營銷貸款率、目標價格與市場價格等。商品營銷貸款率政策的出臺是為了促進生產者更好地銷售糧食而設定的，其依托于某種糧食價格的長期監測，并以此作為依據加以貸款。這是價格支持的一種策略。對于美國農業生產者來說，商業貸款是其獲得生產資金的重要渠道。這能夠體現出美國推行目標價格補貼政策不單單僅借助直接的價格政策，還綜合目標價格、市場價格與支持價格等，為糧食價格的形成創建科學的機制。

（五）目標價格整體水平偏低。和美國相比，我國設置的目標價格相對較高。在設置目標價格的過程中，美國并沒有僅依據市場價格，其綜合了生產者的投入及合理收益等，最終經過《農場法案》對外公布。從多年來美國目標價格水平來看，其存在整體偏低的特點，生產者的收益為微利水平。比方說大豆，我國推出每公斤4.8元的收儲價格。而美國僅推出了每公斤1.4元的目標價格。這種情況下，大豆的補貼政策很少被啟動。

（六）糧食目標價格補貼政策適用范圍廣。與我國相比，美國糧食目標結構補貼政策幾乎覆蓋了所有的糧食農產品。除了糧食之外，其甚至覆蓋的部分蔬菜與水果。從生產者的角度來看，幾乎其生產的任何農產品都能夠被目標價格補貼政策所覆蓋，得到相應的保護。就新版《農場法案》來看，價格損失保險計劃除了高地棉外，幾乎吸納了所有的農產品。

三、美國糧食目標支持政策對我國的啟示

（一）在目標價格補貼政策中引入農業生產合同。當前，我國的糧食補貼政策主要包括糧種直補、農資綜合補貼、農機置購補貼、中糧補貼等。這些補貼普遍缺少針對性，未對農業生產者進行義務方面的要求，導致政策呈現出普惠的發展趨勢。針對此，我國有必要借鑒美國的做法，將農業生產合同引入進來，農業生產者應和政府以合同的方式確定下權利與義務。生產者必須明確其在享受權利的時候必須履行相應的義務，如果其未履行義務，那么將無法行使權利。這樣一來，很多搭便車的行為會減少，農民的種植積極性會提高，很少會中途更改種植作物，提高了糧食生產的穩定性。在實際操作中，各地方農業部門應承擔其職責，與生產者簽訂合同，并對糧食種類、種植面積等進行確定，只有簽訂合同的生產者才能夠享受農業補貼政策。

（二）借助多年的歷史數據來確定補貼標準。一是在進行目標價格計算的過程中，不采用當期的數據，而是運用多年的歷史數據，這樣能夠使得最終所計算出來的結果盡可能地與現實狀況接近。二是在相當長的時間里，我國所推出的價格補貼政策都帶有提高農民收入的特點。從現實狀況來看，我國黃箱補貼空間僅僅為農業生產總值的8.5%。我國的補貼水平已經非常高了，很難有上升的空間了，這種狀況盡管提升了農民的收入，但也給政府財政帶來巨大的壓力。所以，我國所確定的目標價格補貼水平應保持適度，不可以過高。

（三）目標價格補貼政策應推動糧食種植商業化與規模化。就我國當前的糧食種植狀況來看，農戶為主要的生產者，生產經營具有分散化的特點。這導致我國農業生產成本高居不下，農業機械化程度非常低。所以，糧食目標價格補貼政策應充分發揮引導作用，促使農業向著商業化與規模化的方向發展。在目標價格補貼政策中，我國可以采取差異化的做法，以補貼發放的辦法來促使農業發展。我國有必要在針對同一糧食種類，采取梯隊式的價格模式，種植面積越大、產量越高，則獲得的補貼力度越大。這一舉措還能夠吸引更多的社會資金流入到農業領域，提升農業的商業化水平。

（四）保留農產品的最低收購價格。美國的農業發展水平在全球首屈一指，即便如此，其還是充分考慮農業的高風險性，給予農業發展必要的風險保障。我國推行的最低糧食收購價格政策也是對農業風險的一種應對策略。我國還可以借鑒美國的相關做法，給予那些急于擴大生產規模的農戶與生產困難的農戶貸款扶持，最終的貸款額度是急于政府設定的最低收購價格計算所得的。農民在收獲糧食后，出售糧食所獲得的資金用來歸還貸款及利息。

（五）構建高水平的糧食信息系統。我國地域廣闊，糧食種植面積大，不同地區的種植條件也有極大的差異。在確定糧食目標價格的過程中，必須考慮到自然災害等多種因素，需要依賴更為強大的糧食信息系統。比方說美國，其所構建的調查系統覆蓋到全國，充分了解并及時錄入糧食種植面積、產量及價格方面的信息，依托這些客觀數據來確定合理的目標價格。在我國，主要的糧食生產者為農戶，過于分散的種植給信息統計增加了很大難度。針對此，我國應積極構建起更高水平的糧食信息系統，發揮基層政府與村級組織的力量，實現信息的有效錄入。

四、結束語

農業是我國最基本的產業，糧食價格支持政策對于農業的發展具有重要影響。作為全球農業最發達的美國，其在糧食價格支持政策的制定、推行等多方面都有很多值得中國借鑒的地方。我國應充分借助糧食價格支持政策的功能，改變過于分散的種植模式，促進農業科技的全面推廣，在保障農民收入的同時，促使我國農業向著商業化的方向發展。