農村集體經濟組織破產制度研究*

◎臧 昊 梁亞榮

《民法總則》雖然解決了長期以來農村集體經濟組織法人地位缺失的問題，但與法人地位相配套的制度仍然不健全，最為突出的一點就是雖然允許了集體經濟組織準入市場，但并未對其市場退出方面做出相應規定。市場進入和市場退出作為法人組織運行的始終，兩者缺一不可，而破產制度作為市場退出機制中的重要組成部分卻在現有法律規定下并不適用于農村集體經濟組織，這無疑喪失了一個很好的市場退出渠道。因此，有必要對農村集體經濟組織破產制度進行研究。

一、當前農村集體經濟組織適用破產制度的障礙

（一）職能的雙重性

從現有法律規定上看，農村集體經濟組織的職能分為兩類：《土地管理法》第十條、第三十七條、第四十一條、《農業法》第十條和《村民委員會組織法》第八條規定的對集體財產經營、管理、監督和發展壯大履行經濟職能，同時《土地承包法》第十四條、《農業法》第十條、第七十三條和《農田水利條例》第十八條指出了集體經濟組織有為集體成員提供基礎設施建設和公共服務的職能。在農村當前情況下，這兩種職能是缺一不可的。一方面，當下農村的發展仍然滯后，農民的生活水平雖然有所提高但依舊處于偏低水平，基本公共服務還未完全覆蓋到農村，農民還是需要通過集體經濟組織提供的公共服務來補充社會基本公共服務的空缺。另一方面，發展集體經濟的目標就是以集體帶動成員，通過集體收益的二次分配來實現成員生活水平的提高。集體經濟組織應依其財產所有者的地位，不斷發展壯大集體資產，通過二次分配來提高集體成員物質生活水平，這是它的職責所在，也是黨和國家在新時期對它的要求。《企業破產法》將破產主體限定為企業，企業以追求經濟效益為唯一發展目標，而集體經濟組織則需兼顧經濟和公共服務雙重任務，因此在適用主體上有很大的區別。

（二）農民生活水平普遍偏低

改革開放后，第二產業和第三產業都迅速發展，而第一產業直至現在仍沒有出現太大的改觀。農業作為農民最重要的生活來源，也僅能夠解決農民的溫飽問題。現階段農村大多數家庭是年輕人外出務工、老年人在家務農，這樣務工加務農帶來的雙重收入才能實現較好的生活［1］。從基尼系數來看形勢仍不樂觀，2012年到2016年中國居民收入的基尼系數分別為0.474、0.473、0.469、0.462、0.465［2］，總體上呈現下降趨勢，但仍然高于國際貧富差距警戒線，農民相對來說較為貧窮。在這一現實情況下，農民仍然需要農村集體經濟組織提供的福利分紅或其他服務來豐富生活。如果農村集體經濟組織破產，那么農民將失去一份重要的收入來源，可能會造成生活水平的大幅下降。

（三）集體財產的特殊性

相比其他組織而言，農村集體經濟組織因擁有數量頗多的土地資源而呈現出特殊性。土地是農民賴以生存和發展的基礎，農民可以依其集體成員身份取得的宅基地使用權和土地承包經營權來滿足生產生活的需要，直至今日農業仍是農民最重要的生活來源。農村集體經濟組織作為特別法人，依法享有民事權利和承擔民事義務，應當以其財產對外承擔責任，土地作為集體經濟組織價值最大、數量最多的財產理應被包含在內，但是土地的自身屬性又使其否定了這一點。第一，《憲法》第十條第四款明確規定了集體土地所有權不得轉讓。《憲法》作為國家的根本大法，具有重要的指導作用，現有制度的改革不能違背《憲法》的意志，否則將無實際意義。第二，土地對農民來說具有重要的保障作用。雖然法律規定農民只有使用權，但隨著國家政策的出臺，承包地期限不斷延長，土地權利呈現出了“重利用、輕所有”的趨勢，土地權利將會固化在集體成員手中。在這一現實情況下，如果土地所有權被當作破產財產來抵債，對農民的生產生活無疑是一個沉重的打擊。因此從《憲法》的禁止性規定和農民生存利益的維護方面，集體財產的特殊性對農村集體經濟組織破產制度設計來講是個不小的阻礙。

二、農村集體經濟組織適用破產制度的必要性

（一）保護農村集體經濟組織發展的需要

從全國范圍來看，農村集體經濟組織普遍存在債務多、負擔重的情況。北京市2013年農村集體負債總額為3297.4億元，同比增長12.3%；人均總負債10.4萬元，同比增長12.8%［3］。河南省洛陽市2016年全市農村集體賬面負債17.9億元，村均負債60.8萬元［4］。山東省某縣截止2015年底40個村委會村集體經濟組織負債總額為53775.6萬元，村均負債1344萬元［5］。可以看出，農村集體經濟組織負債高是當下農村的普遍情況，沉重的債務包袱嚴重阻礙其正常運作和發展。

（二）市場經濟公平原則的要求

從1542年英國制定了第一步破產法開始，保護債權人利益就被放在了整個破產制度的核心地位，如早期破產法規定破產不能免責，對惡意逃債的債務人施加嚴厲的刑事責任等［6］。隨著社會的發展，破產制度雖然逐步從債權人利益為中心轉變到債權人、債務人利益兼顧，但是保護債權人利益依然是破產的要義。我國《企業破產法》第一條明確指出了破產的目的是公平清理債權債務，實現債權人和債務人利益的統一。由于我國破產主體只適用于企業法人，致使在大量農村集體經濟組織負債高筑的情況下，債權人不能通過破產制度及時公平的受償，提高債權人的資金成本，甚至出現因長時間得不到清償而演變為呆賬壞賬，這對整個市場是不利的。《民法總則》賦予了農村集體經濟組織特別法人資格，使其可以像企業法人一樣參與市場經營活動，這對農村集體經濟組織的發展壯大無疑是有益的。但是，收益和風險永遠是并存關系，農村集體經濟組織同樣面臨著虧損的可能，并且這種可能現如今已經成為了不可忽略的現實。在這種情況下，仍然不適用破產制度是不合時宜的，這不僅僅是對公平競爭原則的損害，同時也會讓其他民事主體在與農村集體經濟組織正常經濟交往中有所顧忌，不利于農村集體經濟組織的發展壯大。

三、農村集體經濟組織適用破產制度的可行性

（一）農村集體經濟組織職能分化成為必然

基于當下農村的實際情況，并結合未來農村的發展趨勢，應當將農村集體經濟組織的公共服務職能剝離出去，由村委會負責這部分職能，將為農業生產提供協作與幫助的職能交由各種專業合作社行使，其自身只專注于利用集體資產實現經濟職能，這樣三部門相互協作，充分發揮自身特性，實現效率的最大化實現，共同致力于農村社會的發展。原因有以下幾點。

第一，2006年農業稅和“三提五統”費用的取消使得農村集體經濟組織喪失了統籌資金的一部分權能［7］。為了避免村級腐敗，盡可能的激發農民民主性，黨和政府大力推行村內公共事務“一事一議”和公共資金“一事一籌”模式。這樣做雖然達到了初衷，但同時也增加了集體經濟組織決策成本，對資金本來就匱乏的局面無疑是雪上加霜。第二，公共服務和社會保障一樣都具有一定的普惠性，至少在理論上對每個公民是公平的。如果集體經濟組織成為農村公共服務的提供主體，因不同組織的發展水平差異，不僅影響公共服務質量，而且也會造成公共服務水平不一，這可能會造成社會新的不平等現象，與公共服務的公平屬性相矛盾。第三，從農村集體經濟組織的發展過程來看，經濟職能和公共服務職能兩者的關系處理的并不到位，不僅是因為組織自身能力受限，更重要的是兩職能存在沖突。為了更好的實現集體資產的保值增值和利益最大化的目標必然要將集體資產推向市場，通過市場運轉來實現經濟效益，而公共服務職能卻要求其必須為成員“管理水利設施和農業機械，組織植保、防疫，推廣科學技術，興辦農田水利基本建設以及其他產前產后服務”①《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》中將農村集體經濟組織的工作重點放在為農戶提供服務上，具體為“做好土地管理和承包合同管理；其次要管好水利設施和農業機械，組織植保、防疫，推廣科學技術，興辦農田水利基本建設以及其他產前產后服務。”。如此一來，公共服務職能將大量集體資產牢牢的固定在了集體內部，與市場化需求是矛盾的。因此，職能的分化是農村集體經濟組織發展的必然，專注于履行經濟職能，實現集體資產的保值增值也符合“鄉土振興戰略”的發展要求。

（二）土地的保障功能逐步消失

社會保障工作關乎民生福祉和經濟社會發展大局，與每個人的切身利益息息相關，是具有普遍性、福利性、社會公平性和基本保障性等諸多特征的一項制度，本就應該由國家通過對國民收入的再分配對生活困難的公民進行幫助。享受社會保障是每個公民所應享受到的權利，更是國家和政府的義務，其已經被寫入了我國《憲法》。社會保障制度應當做到社會全覆蓋，否則就違背了制度設計的初衷，甚至更會加劇農民成為“二等公民”的情況。城鄉一體化進程的不斷加快和土地保障的自身劣勢，使得農村社會保障制度逐步建立［8］。由個人繳費、集體補助、政府補貼構成的新農合和新農保基金正在解決農民的醫療和養老問題，“五保戶”制度和“精準扶貧”方針也使得農村困難家庭得到幫扶。農村社會保障制度的不斷完善正在弱化土地自身的保障功能。土地本質上作為一種的生產資料，應當發揮其應有的商品價值，實現經濟效益的最大化。近年來不斷強調的“加強土地流轉、實行土地‘三權分置’”也證明了弱化土地保障功能這個趨勢。將來，農民的生活保障主體將從土地轉移到政府和社會，農村集體經濟組織所有的土地的交換價值被激活，土地作為破產財產也將成為可能。

四、農村集體經濟組織破產制度構建的具體對策

（一）農村集體經濟組織的破產能力

破產能力是債務人能夠適用破產制度解決債務清償問題的資格，是適用破產制度的前提條件［9］。我國于1986年頒布的《企業破產法（試行）》和2006年頒布的《企業破產法》對破產適用范圍的規定均不屬于世界上主流的一般破產主義，而是特殊的企業法人破產主義，這樣一來就將破產主體限定在了一個狹隘的范圍，包括農村集體經濟組織在內的多數民事主體被排除在了破產制度之外。農村集體經濟組織掌握了大量的集體資產，是我國市場經濟中不可小覷的力量。農村集體經濟組織在正常的對外經濟往來中，不可避免的會成為債務人，不能清償到期債務的也不在少數，賦予其破產能力既是維護市場經濟公平交易秩序的需要，保護債權人及時受償，又能使其擺脫沉重的歷史債務包袱，得到再生的機會，同時還可以有效的引入外部監督，促使組織審慎經營。《企業破產法》第一百三十五條也為集體經濟組織適用破產制度留下了可能②《企業破產法》第一百三十五條其他法律規定企業法人以外的組織的清算，屬于破產清算的，參照適用本法規定的程序。。因此，筆者認為，賦予農村集體經濟組織破產能力是必要且可行的。

（二）農村集體經濟組織的破產財產

合理界定破產財產的范圍是農村集體經濟組織適用破產制度的難點，也是整個破產過程的關鍵。農村集體經濟組織所享有的集體財產可分為經營性資產、非經營性資產和以土地為代表的資源性資產三類，從財產范圍就可以看出其與企業法人的差異性，企業法人需以自己的全部財產對外承擔責任，顯然農村集體經濟組織并不能完全效仿，應當對其破產財產范圍進行重新界定。

第一，經營性資產的運行目的是為了獲得最大化的經濟效益，自然要承擔相應的市場風險，因此，這部分財產納入到破產財產的范圍是毫無疑問的。

第二，非經營性資產主要指《物權法》第五十八條規定的“集體所有的生產設施、農田水利設施，集體所有的教育、科學、文化、衛生、體育等設施”。可見，非經營性資產具有很強的公共服務性質，一般是無償提供給本集體范圍內成員使用。其關乎最基本的生存和發展，對每一位集體成員來說都是不可或缺的。如果將這部分財產也納入破產財產的范圍，那么不僅會影響集體成員的農業生產，更會對其生活造成極大的不便，甚至會影響到農村社會秩序的穩定。因此，非經營性資產不應包含在破產財產的范圍內。

第三，土地資產的存在是農村集體經濟組織區別于其他民事主體的一個重要特征。全國農村集體經濟組織現擁有土地等資源性資產66.9億畝，各類賬面資產2.86萬億元，大體上全國的村平均每個村是500萬，東部地區的村有近千萬元［10］。在土地能否成為破產財產上，學界有不小的爭論。有學者認為，“土地所有權不能作為破產財產，農民所享有的宅基地使用權和土地承包經營權也不能作為破產財產”［11］，“在農民集體被改造為法人后，作為法人財產的土地也不一定必須用于清償債務”［12］，“法人運營中的責任以土地以外的其他財產承擔責任”［13］。理由不外乎兩點，《憲法》第10條第4款的規定和土地對農民的保障作用。筆者認為，土地應當被納入破產財產的范圍內，但僅限于土地使用權［14］。原因有以下幾點：第一，土地對農民保障作用會隨著社會保障的完善而逐漸降低直至消失，這個觀點已在本文前段分析過，此處就不在贅述。第二，《憲法》第10條第4款也只是禁止土地所有權的流轉，未禁止土地使用權的流轉。第三，土地作為農村集體經濟組織最重要、價值最大的財產，如果無論組織經營情況好與壞都不承擔責任的話，那么就會使得集體經濟組織缺乏責任心和危機感，這對實現集體資產保值增值的目標是不利的。第四，市場中的交易主體每一個都是經濟人，都會仔細考究每筆交易背后的風險，必然不會和缺少償債財產的對象做交易，這和鼓勵集體經濟組織市場化運作的趨勢也是相違背的。需要注意的是，雖然以土地使用權作為破產財產，但必須要嚴格限定土地用途，保證耕地紅線不動搖，同時還需嚴格遵守土地的使用期限，確保土地使用權到期后集體土地所有權能回歸完整狀態，防止造成集體所有權的虛化。

（三）破產重整和破產和解的制度微調

農村集體經濟組織雖然是一個獨立的法人組織，但它代表的是一定范圍內的農村社區經濟體，它的破產直接影響著區域農民和整個區域經濟的生存和發展，應當以破產再建主義作為指導原則。破產重整和破產和解制度在社會整體利益、債權人利益和債務人利益三者之間的排序上，更注重保護社會整體利益和債務人利益，這和農村集體經濟組織破產過程的側重點是相切合的，因此應突出破產重整和破產和解程序的作用。

現階段《破產法》規定破產重整與破產和解在適用上只能二選一，一旦選擇其中一種遭遇失敗，那么債務人企業就只能進入破產清算程序，這種規定實際上限制了債權人和債務人的權利。筆者認為，在農村集體經濟組織的破產制度創設上可參考《美國破產法》的規定［15］，打破破產重整與破產和解二選一的困境，暢通兩者之間在一定情況下相互轉換機制。這樣規定能夠使破產當事人在選擇適用程序失敗時仍可及時更換另一種方式，盡可能的避免農村集體經濟組織進入破產清算，增加瀕臨破產的集體經濟組織的再建成功的幾率。同時要注意的是，重整程序一般耗時長、花費高，為防止農村集體經濟組織濫用重整程序損害債權人利益，法院在對農村集體經濟組織的重整申請不僅要進行形式審查，更要進行實質審查，既要關注合法性，又要關注合理性。對于不符合重整條件的申請，應當盡快駁回。法院要加強對整個破產程序的監督，并通過適當減免受理費用等方式減少破產重整和破產和解的壓力。