城鄉(xiāng)融合視野下農(nóng)村社區(qū)公共安全管理面臨的挑戰(zhàn)與對策

◎彭文靜

習(xí)近平總書記曾深刻指出，公共安全事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。特別是在城鄉(xiāng)融合背景下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為解決當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效途徑。可以說，農(nóng)村社區(qū)公共安全管理事關(guān)農(nóng)村社區(qū)居民根本利益，農(nóng)村社區(qū)公共安全管理是國家治理體系和治理能力建設(shè)的重要組成部分，承擔(dān)著化解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、處置突發(fā)事件、保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的重任。當(dāng)前，我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)沖突無形之中增加了農(nóng)村社區(qū)公共安全管理難度，因此，我們應(yīng)該從農(nóng)村社區(qū)公共安全管理問題出發(fā)，掌握農(nóng)村社區(qū)公共安全管理特點(diǎn)和規(guī)律，不斷提升農(nóng)村社區(qū)公共安全管理水平。

一、城鄉(xiāng)融合與建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的必要性

城鄉(xiāng)融合作為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)展重要路徑，國家很早就從政策和財(cái)政投入方面支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，黨的十七大報(bào)告就明確提出將推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為當(dāng)前工作的重要任務(wù)，努力開創(chuàng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局；在十八大報(bào)告中也明確指出，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，解決好“三農(nóng)”問題是全黨當(dāng)前工作的重中之重；在十九大報(bào)告中也提出，要以城鄉(xiāng)融合發(fā)展促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。可以說，當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)融合已經(jīng)成為當(dāng)前黨的重要工作，因此，我們應(yīng)該更加深刻的理解城鄉(xiāng)融合的科學(xué)內(nèi)涵。

首先，更加科學(xué)的理解城鄉(xiāng)融合。城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要目標(biāo)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展并不是簡單的讓農(nóng)村城市化，農(nóng)民市民化，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化就是將農(nóng)村發(fā)展成為城市。這種理解顯然帶有一定片面性。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展從最本質(zhì)的層面理解，應(yīng)該是將城市建設(shè)的更像城市，將農(nóng)村建設(shè)的更像農(nóng)村，根據(jù)城市和農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，采取不同的發(fā)展策略和發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、平衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展［1］。在發(fā)展過程中，我們要保持城市和農(nóng)村各自發(fā)展特點(diǎn)，同時(shí)也要相互借鑒，城市要吸收農(nóng)村發(fā)展優(yōu)點(diǎn)，農(nóng)村發(fā)展也要吸收城市優(yōu)勢資源。在城鄉(xiāng)融合視野下，要讓農(nóng)村保持良好自然風(fēng)貌和特色文化，同時(shí)也要在基礎(chǔ)設(shè)施和配套公共服務(wù)上有所作為，讓農(nóng)村人也享受到城市生活的便利性，否則不僅農(nóng)村人口還將大量外流，甚至根本無法吸引優(yōu)秀人才。長此以往，農(nóng)村將會(huì)消失，就會(huì)動(dòng)搖農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，甚至?xí)绊憞窠?jīng)濟(jì)正常發(fā)展。

其次，將城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施現(xiàn)實(shí)路徑。黨的十九大報(bào)告明確提出要推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過解決“三農(nóng)”問題為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。可以說，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合既是時(shí)代發(fā)展的必然要求，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)途徑。一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是當(dāng)前現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑，城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是充分發(fā)揮城鄉(xiāng)互補(bǔ)性，將城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步向農(nóng)村地區(qū)延伸，而農(nóng)村應(yīng)該通過建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)為城市提供良好產(chǎn)品供給和綠色生態(tài)環(huán)境。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，城市離不開鄉(xiāng)村支撐，沒有鄉(xiāng)村支撐城市發(fā)展將會(huì)成為無水之源；同樣鄉(xiāng)村發(fā)展也離不開城市帶動(dòng)，如果沒有城市帶動(dòng)，農(nóng)村現(xiàn)有資源根本無法實(shí)現(xiàn)效率發(fā)展和效益發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)路徑。另一方面，城鄉(xiāng)融合有利于解決“三農(nóng)”問題和“城市病”問題，城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不合理因素，解決城鄉(xiāng)發(fā)展之間各種障礙和問題，在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、市場規(guī)則和生產(chǎn)要素之間實(shí)現(xiàn)共通共享。改革開放初期，我國大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)大量向城市轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展；但隨著改革深入，我國勞動(dòng)力紅利逐漸減少，大量優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力在城市定居，當(dāng)前農(nóng)村人口凋零問題亟待解決。同時(shí)，我們也要看到，城市在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、汽車、水資源等城市病，要想解決這些問題就需要堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

最后，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然結(jié)果。一方面，當(dāng)前隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化迫在眉睫，但由于制度原因和歷史因素影響，我國廣大農(nóng)村地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面始終滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共財(cái)政對于農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展支持有限，依賴于農(nóng)村現(xiàn)有資源很難跟上市場化改革步伐，特別是當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)組織能力較弱，對于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)支援有限。加之，當(dāng)前城市與農(nóng)村之間生產(chǎn)要素流通不暢，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)受到嚴(yán)重影響［2］。雖然近幾年開展了新農(nóng)村建設(shè)，但財(cái)政支持比重和公共服務(wù)投入還是沒有惠及所有村莊，與城市社區(qū)相比，很多農(nóng)村地區(qū)仍然沒有擺脫臟、亂、差問題，廣大農(nóng)村居民還沒有切實(shí)享受到改革開放發(fā)展成果，因此，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正是解決這些問題的有效途徑。另一方面，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展是適應(yīng)當(dāng)前基層社會(huì)組織管理方式變遷的現(xiàn)實(shí)需求，新中國成立以來，我國廣大農(nóng)村社會(huì)生活實(shí)際上都處于一個(gè)較為封閉的同質(zhì)性社會(huì)之中，生活基本圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)展開，在組織管理體系上村委會(huì)發(fā)揮絕對領(lǐng)導(dǎo)核心作用，而權(quán)利和福利享受是建立在村民戶籍和村土地集體所有制基礎(chǔ)之上，其中有部分農(nóng)民和外來人口因?yàn)椴痪邆渖鲜鰲l件而無法享受相應(yīng)福利待遇。而隨著改革開放逐漸深入，農(nóng)民與土地關(guān)系逐漸弱化，村莊維系作用也同樣在減退，村委會(huì)作為農(nóng)村社會(huì)管理的作用和能力也隨之弱化，一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，交通便利的村莊，人口流動(dòng)性大，社會(huì)管理和服務(wù)難度更大。特別是在治安方面，諸多突出問題逐漸顯現(xiàn)。因此，構(gòu)建新型社會(huì)組織和管理方式成為農(nóng)村發(fā)展的必然需求，農(nóng)村社區(qū)也就營運(yùn)而生。而農(nóng)村社區(qū)公共安全管理是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，但從實(shí)際發(fā)展看，當(dāng)前我國農(nóng)村社區(qū)公共安全還存在諸多亟待解決的問題和挑戰(zhàn)。

二、城鄉(xiāng)融合視野下農(nóng)村社區(qū)公共安全管理面臨的主要挑戰(zhàn)

當(dāng)前，城鄉(xiāng)融合已經(jīng)成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要路徑，對于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村覆蓋，促進(jìn)城市公共服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)延伸，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)等方面都有積極作用。在此背景下，農(nóng)村社區(qū)也得到了快速發(fā)展。但在成績背后，我們還要看到，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)公共安全管理還存在政府重視程度不夠，相關(guān)法律制度還不夠健全，相應(yīng)組織建設(shè)不完善，財(cái)政投入不足和管理人員素質(zhì)有限等諸多問題。

首先，雖然農(nóng)村社區(qū)發(fā)展得到了國家政策和財(cái)政支持，但部分地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)還是沒有真正意識到農(nóng)村社區(qū)對我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)意義，特別是對于社區(qū)安全體系建設(shè)支持力度還不夠，相關(guān)部門對農(nóng)村社區(qū)監(jiān)管管理還不夠。當(dāng)前，我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，各種社會(huì)矛盾和利益沖突不斷爆發(fā)，由于對農(nóng)村社區(qū)公共安全管理重視程度不夠，導(dǎo)致很多安全管理方面問題出現(xiàn)。在農(nóng)村社區(qū)治理和服務(wù)過程中，各個(gè)參與主體都從自身利益出發(fā)，而沒有真正深入社區(qū)治理本身，將自己利益置于整體利益之中，最終導(dǎo)致社區(qū)安全保障性不足［3］。此外，在管理方式方法上也存在不合理地方，農(nóng)村社區(qū)作為新興事物，更需要各級部門和社會(huì)組織精心呵護(hù)，但從實(shí)際效果看，縣鄉(xiāng)兩級和具體參與社會(huì)管理相關(guān)部門對農(nóng)村社區(qū)管理還不夠，一方面是由于當(dāng)前規(guī)章制度的不完善，缺少管理依據(jù)和管理手段；另一方面，是由于當(dāng)前管理部門服務(wù)意識還不到位，并沒有將農(nóng)村社區(qū)作為一個(gè)獨(dú)立服務(wù)單元來看待，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)公共安全管理部門權(quán)力過于集中，外部又缺少有效監(jiān)督，工作質(zhì)量和服務(wù)水平有限，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社區(qū)和諧穩(wěn)定。

其次，農(nóng)村社區(qū)公共安全管理法律制度不完善。當(dāng)前，關(guān)于農(nóng)村社區(qū)公共安全管理方面國家還沒有出臺(tái)一部完整的法律，一旦發(fā)生問題矛盾只能從已有的法律法規(guī)中尋找零散規(guī)定，且這些規(guī)定出臺(tái)初衷也不是針對農(nóng)村社區(qū)公共安全管理，這就導(dǎo)致為數(shù)不多的法律法規(guī)在內(nèi)容上也比較模糊，針對性和操作性都不是很強(qiáng)，對于農(nóng)村社區(qū)公共安全管理參與各方的權(quán)利和責(zé)任落實(shí)不夠明確，措施落實(shí)也缺乏時(shí)效性，最終必然會(huì)影響農(nóng)村社區(qū)公共安全管理水平。同時(shí)，我們也看到，當(dāng)前部分農(nóng)村社區(qū)為加強(qiáng)公共安全管理也仿照城市社區(qū)管理結(jié)合農(nóng)村社區(qū)公共安全管理特點(diǎn)制定了一些社區(qū)安全管理制度，但由于專業(yè)性和權(quán)威性有限，往往不能約束和整合各方力量投入到農(nóng)村社區(qū)公共安全管理工作之中，最終導(dǎo)致管理工作力不從心。此外，在農(nóng)村社區(qū)公共安全管理組織方面，還存在管理組織不健全、管理組織職權(quán)分割不明確，管理主體還不夠明確，因此，在具體管理工作落實(shí)上很容易導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)公共管理效率過低，雖然有組織但并不能發(fā)揮出其應(yīng)有作用。

再次，農(nóng)村社區(qū)公共安全管理財(cái)政投入不足。農(nóng)村社區(qū)安全管理的重要提前就是擁有完善的安全基礎(chǔ)設(shè)施，而這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必然需要大量資金投入，顯然當(dāng)前羸弱的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)并不能支撐起如此復(fù)雜的安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就需要政府公共財(cái)政投入，但當(dāng)前政府對于農(nóng)村社區(qū)安全管理重視程度不夠，僅有部分公共財(cái)政投入到農(nóng)村社區(qū)公共安全領(lǐng)域，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)公共安全教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善。同時(shí)，隨著信息技術(shù)發(fā)展，傳統(tǒng)社區(qū)安全防范技術(shù)已經(jīng)很難在對高科技手段犯罪分子起到防范作用，因此，就更需要加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而達(dá)到更好的安全標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)村社區(qū)居民更安心。

最后，農(nóng)村社區(qū)公共安全管理人員素質(zhì)有限。與城市社區(qū)公共安全管理人員相比，由于農(nóng)村社區(qū)公共安全管理資金投入有限，很多高素質(zhì)管理人才根本無法引入進(jìn)來，從事公共安全管理的多是村委會(huì)成員或雇傭一些老年人，他們在工作中依然采取過時(shí)的思維模式和管理方法，面對日益復(fù)雜的農(nóng)村社區(qū)公共安全治理環(huán)境，很難在實(shí)際工作中取得良好管理效果。隨著城鄉(xiāng)融合不斷發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)公共安全影響因素逐漸增多，如果僅僅依靠農(nóng)村社區(qū)自身力量進(jìn)行社區(qū)公共安全管理很難做好所有工作。特別是當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)居民文化素質(zhì)相對較低，部分居民認(rèn)為社區(qū)應(yīng)該為自己提供一切服務(wù)，而不需要自己對公共事業(yè)進(jìn)行考慮，居民很少參與到社會(huì)公共安全管理之中，農(nóng)村社區(qū)公共安全事件發(fā)生率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市社區(qū)公共安全發(fā)生率。總之，當(dāng)前由于多重因素影響，在農(nóng)村社區(qū)公共安全管理工作上還存在很多不足，因此，就需要結(jié)合當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展時(shí)代背景，通過制定行之有效的對策來解決上述問題。

三、城鄉(xiāng)融合視野下農(nóng)村社區(qū)公共安全管理問題的應(yīng)對策略

城鄉(xiāng)融合不僅要讓農(nóng)村居民享受到城市的生活質(zhì)量，同時(shí)還要享受到同樣的公共服務(wù)，而社區(qū)公共安全管理服務(wù)就是公共服務(wù)重要方面，因此，為提升農(nóng)村居民享受公共服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)該從當(dāng)前我國農(nóng)村社區(qū)公共安全管理問題出發(fā)，通過轉(zhuǎn)變政府職能，提升領(lǐng)導(dǎo)重視程度，制定和完善相關(guān)法律制度，加大對社區(qū)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施投入，提升管理人員素質(zhì)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村社區(qū)居民參與積極性等方面，從根本上解決當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)公共安全管理相關(guān)問題。

首先，轉(zhuǎn)變政府職能，提升領(lǐng)導(dǎo)重視。農(nóng)村社區(qū)擁有安全舒適環(huán)境是農(nóng)村社區(qū)存在的必要前提，因此，政府應(yīng)該重新定位自身角色，充分認(rèn)識農(nóng)村社區(qū)發(fā)展對解決“三農(nóng)”問題的重要意義，對實(shí)現(xiàn)農(nóng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)作用［4］。特別是直接對農(nóng)村社區(qū)公共安全管理的主要領(lǐng)導(dǎo)，更要從思想觀念和行為方式上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，高度重視農(nóng)村社區(qū)公共安全管理工作。政府作為公共安全的直接提供者和組織者，應(yīng)該從行政管理職能向社會(huì)性服務(wù)職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，將管理觸角伸向農(nóng)村社區(qū)，切實(shí)履行公共服務(wù)職能，為社區(qū)居民提供安全保障。同時(shí)，在社區(qū)管理模式上要進(jìn)行轉(zhuǎn)變，暢通農(nóng)村社區(qū)居民與政府組織之間的溝通渠道，傾聽農(nóng)村社區(qū)居民的心聲和現(xiàn)實(shí)需求，充分保障農(nóng)村社區(qū)公共安全建設(shè)資金，不斷完善農(nóng)村社區(qū)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)村社區(qū)安全管理創(chuàng)造更加優(yōu)質(zhì)環(huán)境，并按照相關(guān)規(guī)定規(guī)范各個(gè)參與社區(qū)管理主體行為。

其次，制定和完善相關(guān)法律制度，為管理工作開展提供依據(jù)。當(dāng)前，國家還沒有針對農(nóng)村社區(qū)公共安全領(lǐng)域出臺(tái)專門的法律條文，因此，應(yīng)該從發(fā)展大局角度出發(fā)，通過人民代表大會(huì)提案方式，提請全國人大及相關(guān)部門制定出臺(tái)一部有針對性、時(shí)效性和可操作性的法律條文，對各個(gè)參與主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行明晰，對相關(guān)部門的管理職能進(jìn)行明確，對各個(gè)參與主體的地位進(jìn)行規(guī)范，從而為相關(guān)部門開展管理工作提供法律依據(jù)。同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)作為單獨(dú)組織，也應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村社區(qū)公共安全管理特點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)村社區(qū)管理實(shí)際，按照國家相關(guān)法律的要求制定相關(guān)制度，對農(nóng)村社區(qū)公共安全管理相關(guān)工作進(jìn)行規(guī)范。

再次，進(jìn)一步加大對農(nóng)村社區(qū)公共安全管理財(cái)政投入。財(cái)政投入是農(nóng)村社區(qū)公共安全管理的前提和基礎(chǔ)，特別是在農(nóng)村社區(qū)公共安全管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更依賴于財(cái)政投入。因此，政府和相關(guān)部門應(yīng)該從農(nóng)村社區(qū)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，從切實(shí)保障農(nóng)村社區(qū)居民生命財(cái)產(chǎn)角度出發(fā)，將農(nóng)村社區(qū)公共安全管理費(fèi)用納入到縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政預(yù)算中，并加強(qiáng)財(cái)政費(fèi)用使用監(jiān)督，將財(cái)政投入的每一分錢都使用到合理之處。

最后，提升管理人員素質(zhì)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村社區(qū)居民參與積極性。一方面，應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)公共安全管理人員素質(zhì)，在人員選擇上引入文化水平和素質(zhì)較高人員，政府應(yīng)該加強(qiáng)這部分人員培訓(xùn)，不斷提升他們的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)。另一方面，農(nóng)村社區(qū)公共安全管理服務(wù)于農(nóng)村社區(qū)居民，因此，鼓勵(lì)農(nóng)村社區(qū)居民參與農(nóng)村社區(qū)安全管理，通過社區(qū)自治來提升農(nóng)村社區(qū)公共安全管理治理水平。

總之，農(nóng)村社區(qū)安全管理與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)，作為農(nóng)村社會(huì)公共安全管理的重要方面，對于保障農(nóng)村社區(qū)居民生命財(cái)產(chǎn)安全起到不可忽視的作用。特別是隨著城鄉(xiāng)融合速度不斷加快，農(nóng)村社區(qū)安全治理不能僅僅依靠政府和村委會(huì)的行政手段，而應(yīng)該充分發(fā)動(dòng)社區(qū)居民參與到公共安全管理之中，同時(shí)還應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，不斷鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社會(huì)公共安全管理中來，并且借助多元化管理理念，構(gòu)建社區(qū)、居民和政府之間的溝通平臺(tái)和渠道，形成主體之間的良性互動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)公共安全管理工作不斷發(fā)展。