相對低收入鄉(xiāng)村精準(zhǔn)脫貧的有效途徑探討*
——以大連市為例

◎謝素艷

2013年11月習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時首次作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。2015年6月總書記到貴州省調(diào)研，強(qiáng)調(diào)要在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上下更大功夫，要在扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實(shí)招、見真效。十九大總書記再次強(qiáng)調(diào)，要動員全黨全國全社會力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，堅(jiān)持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，做到脫真貧、真脫貧［1］。

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧是針對粗放扶貧來說的，是指根據(jù)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序，對扶貧對象進(jìn)行精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核的扶貧方式［2］。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的前提。通過到村到戶的貧困狀況、貧困原因調(diào)查和建檔立卡，群眾評議，公示公告，信息錄入等，準(zhǔn)確識別、確定貧困戶。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。針對扶貧對象的貧困情況確定責(zé)任人和幫扶措施，因戶施策，資金到戶，確保幫扶效果。精準(zhǔn)管理是精準(zhǔn)扶貧的保障。實(shí)行一戶一本臺賬、一個脫貧計(jì)劃、一套幫扶措施。將扶貧對象的基本資料、動態(tài)情況錄入到電子信息系統(tǒng)中實(shí)施動態(tài)管理，及時退出穩(wěn)定脫貧者，納入需扶持者。對扶貧資金建立完善嚴(yán)格的管理制度，公告公示公開制度，引入第三方監(jiān)督等。精準(zhǔn)考核是指建立考核體系和機(jī)制，對扶貧的過程、進(jìn)展情況、實(shí)際效果等進(jìn)行全面準(zhǔn)確的評估。只有在這四方面都做到了精準(zhǔn)，扶貧工作才能實(shí)現(xiàn)“對癥下藥，藥到病除”。

二、相對低收入鄉(xiāng)村精準(zhǔn)脫貧的制約因素

按照國家層面的貧困標(biāo)準(zhǔn)，大連市在民政部門兜底保障的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)居民已經(jīng)全部脫貧了。但是作為沿海開放城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，物價比較高，相對于全市人均收入水平，仍有128個低收入村，涉及約27萬低收入人口。對這些低收入鄉(xiāng)村、低收入人口進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，使其快速趕上全市平均水平是大連市十三五時期精準(zhǔn)扶貧的主要任務(wù)。2015年3月，市委市政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，啟動新一輪“整村推進(jìn)”扶貧工作，提出“七個一”的精準(zhǔn)扶貧方案。要求每個村建立一本精準(zhǔn)臺賬，制定一個切實(shí)可行的扶貧方案，派駐一個得力的工作隊(duì)，有明確的脫貧時間表，對接一個幫扶單位，有一套務(wù)實(shí)管用的考核激勵機(jī)制，有明確的脫貧標(biāo)準(zhǔn)等。另外市縣兩級扶貧部門本著“擴(kuò)大范圍、增強(qiáng)力量、發(fā)揮優(yōu)勢、科學(xué)搭配”的原則，為128個低收入村安排了230個對口幫扶單位。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年大連市投入扶貧專項(xiàng)資金4000余萬元，定點(diǎn)幫扶單位累計(jì)投入幫扶資金（含物資折價）2371.7萬元。農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到10008元，比2015年增長11.98%［3］。但是到十三五結(jié)束時要使128個低收入村人均年收入達(dá)到或超過14000元的水平，實(shí)現(xiàn)全面小康，仍然面臨一系列制約因素。

1.部分干部群眾精準(zhǔn)扶貧脫貧意識較弱。部分低收入村干部對扶貧開發(fā)工作認(rèn)識不足，對本村脫貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作思路不清，缺少想法，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)主動性不強(qiáng)。上級給什么政策就干什么活，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，選取的項(xiàng)目缺乏針對性、創(chuàng)新性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式仍停留在固有的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上。村里上報(bào)的《扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃》多是老棚區(qū)改造、河道治理、道路硬化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，缺少帶動村民增收致富的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，且有眉毛胡子一起抓現(xiàn)象。有的村有發(fā)展產(chǎn)業(yè)的想法，但受資金少和土地流轉(zhuǎn)難等因素影響，對發(fā)動群眾、組織群眾，依靠自身力量增收致富的內(nèi)生動力不足。個別村干部與駐村工作隊(duì)、幫扶單位的主動溝通不夠，主體責(zé)任感不強(qiáng)，對脫貧工作還保留等、靠、要的思想。個別駐村工作隊(duì)、對口幫扶單位主觀上對扶貧工作認(rèn)識不到位，停留在走訪慰問，或幫助籌集點(diǎn)資助款物等層面。撲下身子、想方設(shè)法實(shí)現(xiàn)造血式扶貧的意識和勁頭不足，駐村幫扶效果不是很理想。另外，部分低收入農(nóng)戶思想保守，守著自家的幾畝地，即使收成有限也不愿流轉(zhuǎn)。有人認(rèn)準(zhǔn)大田種植，對搞設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色果業(yè)等認(rèn)識不足。還有人以沒錢、沒技術(shù)、沒勞力為由不主動尋求創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，滿足于依靠低保金生活。

2.扶貧政策不盡完善。目前大多數(shù)的扶持政策時限是1～2年，這對于投資周期長，見效慢的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目來說，成功的難度太大。另外，村干部每三年換屆一次，第一年適應(yīng)，第二年干活，第三年觀望，往往脫貧項(xiàng)目還沒見到收益，這屆村干部任期滿了，該換屆了。個別自信心不強(qiáng)的村干部觀望的多，實(shí)際著手做的少。資金扶持方面，雖然在新一輪扶貧開發(fā)中大連市加大了政策資金扶持力度，并根據(jù)項(xiàng)目需求分配資金額度，但是對于村集體經(jīng)濟(jì)弱或沒有村集體經(jīng)濟(jì)的低收入村來說，要利用這有限的、一次性的扶持資金去發(fā)展帶動全村富裕的大項(xiàng)目，仍是杯水車薪。農(nóng)業(yè)貸款額度和期限也不能滿足需要。扶貧政策對性別因素考慮也不足。扶貧開發(fā)項(xiàng)目大多適合大戶或有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和勞動力的家庭，缺少專門扶持低收入婦女的政策和項(xiàng)目。

3.扶貧針對性尚需加強(qiáng)。精準(zhǔn)識別農(nóng)戶的低收入原因，是精準(zhǔn)扶貧的前提，既要關(guān)注表層的、主要的原因，也要關(guān)注深層次的、次要的原因。而目前對低收入原因識別中存在顧此失彼的情況，使得扶持工作解決了表面的、暫時的困難，沒能從根本上改變脫貧觀念、提高脫貧能力、達(dá)到穩(wěn)定脫貧的目的。在項(xiàng)目扶貧方面，大連市針對低收入村雖已落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目54個，可帶動社會投資1.6億多元，產(chǎn)業(yè)扶貧有了一個好的開始。但對于128個低收入村來說，落實(shí)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目數(shù)量和針對性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，亟需一些投資少、見效快、結(jié)合村民目前生產(chǎn)情況的、針對性強(qiáng)的小項(xiàng)目落地實(shí)施。另外對低收入戶的輸血式救助和造血式扶持有機(jī)結(jié)合不足。如對因病致貧戶給予了一定資金和醫(yī)療救助，但對其因要照顧病人，不能外出務(wù)工，缺少長久的收入來源問題考慮不周，缺乏造血式救助措施。

4.村民脫貧致富能力不足。大多數(shù)的低收入村資源匱乏，環(huán)境較差，留不住、也很難吸引來有知識、有文化、能帶領(lǐng)大家共同致富的帶頭人，農(nóng)業(yè)技術(shù)人員也非常缺乏。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多是文化層次偏低的老人和女性。他們思想觀念保守，接收外界信息有限，農(nóng)業(yè)技能提高難。雖然有些村邀請相關(guān)專家到村里開展每年一到兩次的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了村民對種養(yǎng)殖技術(shù)的需求。

三、相對低收入鄉(xiāng)村精準(zhǔn)脫貧的有效途徑

1.加強(qiáng)宣傳教育，轉(zhuǎn)變干部群眾的思想觀念。扶貧先扶志。各級扶貧部門通過加大宣傳教育力度，轉(zhuǎn)變干部群眾的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧觀念。首先大力宣傳國家全面建成小康社會的目標(biāo)任務(wù)，扶貧政策、措施，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)、生活狀況，脫貧成功地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)、做法。組織村里脫貧負(fù)責(zé)人和村民代表到發(fā)達(dá)地區(qū)和脫貧成功地區(qū)參觀考察，使其身臨其境學(xué)習(xí)脫貧經(jīng)驗(yàn)，體會脫貧后的優(yōu)裕生活，提升其脫貧的內(nèi)生動力。其次宣傳脫貧項(xiàng)目的由來，發(fā)展前景，成功的關(guān)鍵因素，中央和省市縣鄉(xiāng)各級政府的扶持政策，包幫單位的經(jīng)濟(jì)狀況、包幫方式，其他省市的成功經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目的預(yù)期盈利情況，及可能遇到的問題，需要項(xiàng)目開發(fā)者具備的條件等等，以爭取村民的積極參與和配合。第三宣傳駐村工作隊(duì)的作用，鼓勵村干部和村民積極主動的與駐村工作隊(duì)交流、溝通，使駐村工作隊(duì)盡快了解清楚村里的實(shí)際狀況、村民的意見和想法，與村民一起設(shè)計(jì)出切實(shí)可行的脫貧規(guī)劃。第四向村民介紹對口幫扶單位的情況和幫扶方式、措施，并向幫扶單位說明對口幫扶的目的、作用及其所幫扶村莊和農(nóng)戶的詳細(xì)情況、幫扶需求等，使對口幫扶能夠達(dá)到精準(zhǔn)幫扶的效果。

2.進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧政策。進(jìn)一步完善扶貧政策是有效實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的保障。首先加強(qiáng)扶貧政策的連貫性。針對村干部三年換屆的政策實(shí)際，從制度上保證人走事還在。村委會班子之間要有效銜接，保證一個好的項(xiàng)目能夠持續(xù)的運(yùn)行下去，持續(xù)的盈利。針對優(yōu)良的項(xiàng)目，延長政策扶持時間，增加扶持資金的額度。其次完善相關(guān)政策。在土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)基礎(chǔ)上，建立政府引導(dǎo)、監(jiān)督，市場化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)制度，使農(nóng)民獲得到農(nóng)業(yè)企業(yè)打工機(jī)會的同時，依法依規(guī)獲得土地流轉(zhuǎn)租金和參與土地經(jīng)營收入分紅。對回村創(chuàng)業(yè)的能人或大學(xué)生給與項(xiàng)目傾斜、啟動資金、稅費(fèi)減免、貸款貼息等優(yōu)惠政策。創(chuàng)新金融扶持，設(shè)立扶貧專項(xiàng)基金，對優(yōu)良項(xiàng)目給與專項(xiàng)基金扶持。對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等給與貸款貼息扶持。政府出面幫助無法提供抵押物的農(nóng)業(yè)企業(yè)獲得急需貸款等等。第三完善扶貧工作監(jiān)管機(jī)制和考核制度。針對扶貧政策實(shí)施和資金使用情況，建立完善的事前、事中、事后監(jiān)管機(jī)制，做到及時公示，接受村民監(jiān)督［4］。發(fā)揮考核指揮棒作用，將精準(zhǔn)扶貧成效作為各級干部考核的重要內(nèi)容［5］。由市扶貧辦負(fù)總責(zé)，各區(qū)縣扶貧部門組織實(shí)施，廣大村民參與監(jiān)督，實(shí)行年中抽查，年底報(bào)告制度。對定點(diǎn)幫扶工作先進(jìn)單位和優(yōu)秀幫扶干部，給予表彰獎勵，并作為幫扶單位和干部年度考核評優(yōu)的重要內(nèi)容。對幫扶工作不主動、效果不明顯、沒有達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)的單位和個人給予通報(bào)批評，并及時調(diào)換不能勝任幫扶工作的單位。

3.增強(qiáng)扶貧的針對性。首先精準(zhǔn)識別低收入原因。駐村工作隊(duì)要深入細(xì)致的了解低收入戶的生產(chǎn)生活狀況，明確其增收致富的主要制約因素。其次不斷完善輸血式幫扶。對年老體弱、身體殘疾、突發(fā)災(zāi)害、因病、因?qū)W等致貧情況，給予必要的資金、物質(zhì)、醫(yī)療扶持，并保證扶持額度不斷提高。對自然資源和自然環(huán)境原因?qū)е碌氖杖氲停蓪?shí)施搬遷扶貧。對勞動能力弱的貧困婦女可給與資金扶持、醫(yī)療救助、生活關(guān)懷等等。第三精準(zhǔn)實(shí)施造血式幫扶。在深入細(xì)致的調(diào)研基礎(chǔ)上，針對性的安排扶貧項(xiàng)目［6］。大的項(xiàng)目一村一個，集中幫扶政策、資金、人力、物力，盡快投產(chǎn)運(yùn)營，盡快實(shí)現(xiàn)盈利。小的項(xiàng)目可以根據(jù)農(nóng)戶的意愿，幾戶聯(lián)合或單戶獨(dú)立承辦，相關(guān)部門和村里給與大力協(xié)助。用優(yōu)惠的土地使用、稅費(fèi)減免等政策吸引勞動密集型企業(yè)入駐，并對招收當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)的企業(yè)給與獎勵。重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，提高農(nóng)副產(chǎn)品附加值，帶動村民就業(yè)。第四大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)。政府出面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，協(xié)調(diào)各大電商平臺，幫助有意愿利用互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的村民順利進(jìn)駐。第五完善扶貧信息電子系統(tǒng)。及時更新扶貧政策、措施，公布全市低收入村經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展情況，貧困戶生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)以及接受教育培訓(xùn)情況，對口幫扶單位發(fā)展情況、目前和今后幫扶計(jì)劃等。第六對低收入婦女進(jìn)行專項(xiàng)扶持。在精準(zhǔn)識別婦女貧困人數(shù)、貧困現(xiàn)狀、貧困原因、素質(zhì)能力基礎(chǔ)上，對婦女進(jìn)行單獨(dú)的教育培訓(xùn)和幫扶。推廣適合婦女的投資少、見效快、不需重勞力的項(xiàng)目。

4.加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高村民脫貧致富能力。扶貧先扶智。首先加強(qiáng)基礎(chǔ)教育。完善相關(guān)的法律法規(guī)，改善基礎(chǔ)教育設(shè)施、環(huán)境，合理分配教育資源，優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高教師素質(zhì)能力，落實(shí)教育費(fèi)用、資助政策等，提高村民的整體文化素質(zhì)。其次加強(qiáng)中等職業(yè)教育。對在9年義務(wù)教育結(jié)束時不能升入普通高級中學(xué)的低收入鄉(xiāng)村學(xué)生，依據(jù)自愿原則，分流到不同的中等職業(yè)學(xué)校，學(xué)習(xí)農(nóng)、工、商、貿(mào)等知識和技術(shù)，政府、企業(yè)等給予相應(yīng)的資助。第三開展基本農(nóng)業(yè)科技知識和種養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品加工等實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高村民生產(chǎn)技能。第四對廣大村民開展信息化知識、技術(shù)、電子商務(wù)等專項(xiàng)培訓(xùn)。使其了解計(jì)算機(jī)，學(xué)會計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)的基本操作和運(yùn)用；學(xué)會利用“互聯(lián)網(wǎng)+”拓寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購買和農(nóng)副產(chǎn)品銷售渠道，增加創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機(jī)會。第五加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)。對能力突出的農(nóng)民、農(nóng)二代、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)業(yè)院校在讀或畢業(yè)大學(xué)生、立志到農(nóng)村發(fā)展的城市居民等進(jìn)行培訓(xùn)，使其成為有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的領(lǐng)頭人。第六采用理論聯(lián)系實(shí)際的培訓(xùn)方式方法，靈活選擇培訓(xùn)地點(diǎn)、培訓(xùn)時間和培訓(xùn)模式。靈活運(yùn)用傳統(tǒng)和現(xiàn)代的教學(xué)手段，使村民對培訓(xùn)內(nèi)容能夠聽得進(jìn)、聽得懂、會運(yùn)用。

5.加大力度推廣農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險是避免自然風(fēng)險損失、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)民收入的重要手段，在農(nóng)村金融體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級中發(fā)揮著重要作用。是扶貧攻堅(jiān)的有效保障，是國家支農(nóng)惠農(nóng)、解決受災(zāi)農(nóng)戶因?yàn)?zāi)返貧的一種有效途徑。近幾年大連市農(nóng)業(yè)保險呈現(xiàn)出覆蓋面逐年擴(kuò)大，服務(wù)“三農(nóng)”能力顯著增強(qiáng)，規(guī)范化程度不斷提升，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等主要農(nóng)業(yè)險種承保數(shù)量、農(nóng)業(yè)保障金額、保費(fèi)收入和財(cái)政補(bǔ)貼額度均創(chuàng)歷史最高水平。但農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面、保障力度和險種創(chuàng)新等仍需繼續(xù)擴(kuò)大和增強(qiáng)。首先加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變村民對農(nóng)業(yè)保險的看法，使其了解參加農(nóng)業(yè)保險的必要性和重要性。加強(qiáng)保險公司的公益心，不斷創(chuàng)新保險品種和理賠模式，為農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)豐收保駕護(hù)航［7］。其次完善農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的制度和法律法規(guī)。建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金和風(fēng)險共擔(dān)賠付機(jī)制，解除保險公司經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的后顧之憂。建立健全保險臺賬制度，及時、科學(xué)、準(zhǔn)確做好保戶出險的查勘、定損、理賠工作。建立農(nóng)業(yè)保險聯(lián)席會議制度，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)全市農(nóng)業(yè)保險工作。健全農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管體系，避免財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的“漏出效應(yīng)”。完善農(nóng)業(yè)再保險制度。加大農(nóng)業(yè)再保險立法，以法律形式確立農(nóng)業(yè)再保險制度的適用范圍、再保險公司市場準(zhǔn)入制度、理賠制度等。政府可以從政策和資金等角度給予農(nóng)業(yè)再保險公司一定的支持。第三創(chuàng)新賠付觸發(fā)機(jī)制和賠付方式。借鑒指數(shù)保險思路，將損害程度指數(shù)化。如以區(qū)域平均產(chǎn)量、降雨量、氣溫、衛(wèi)星圖像等參數(shù)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)保險合同和賠付觸發(fā)機(jī)制。創(chuàng)建多元化賠付方式。可以在農(nóng)戶土地直補(bǔ)金的銀行卡中設(shè)立農(nóng)業(yè)保險專項(xiàng)賬戶，農(nóng)戶根據(jù)實(shí)際投保面積繳納保險費(fèi)用，國家財(cái)政提供配套資金，兩部分資金合并記入個人賬戶、實(shí)行專項(xiàng)管理。災(zāi)害發(fā)生后，觸發(fā)賠付機(jī)制，激活保險賠付程序，農(nóng)戶可從專用賬戶提取規(guī)定的賠償金額。第四建立農(nóng)業(yè)保險信息交流平臺，公布國家、省市關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的各項(xiàng)政策和優(yōu)惠信息，展示有資格從事農(nóng)業(yè)保險的保險公司基本情況，公示參保農(nóng)戶相關(guān)信息等，以方便信息查詢和對保險公司進(jìn)行監(jiān)督。