鄉村振興視角下農村旅游扶貧策略研究

◎潘 青

從美麗鄉村建設到鄉村振興戰略，從城鄉統籌發展到城鄉一體化融合，我國農村發展取得了舉世矚目的成就，農村居民物質生活得到了極大豐富。但同時農村經濟發展與生態環境保護之間的矛盾也日益突出，新時代，實施農村旅游扶貧策略對于構建生態宜居型農村環境，促進農村產業結構調整具有重要意義。

一、鄉村振興視角下發展鄉村旅游扶貧何以必要

農業、農村、農民問題始終是我國歷屆政府施政的重中之重，中央連續多年針對“三農問題”出臺一號文件。新一屆中央領導集體提出了“四個全面”的戰略布局，其中排在首位的就是全面建成小康社會。而發展農村旅游扶貧是實施鄉村振興戰略和實現全面建成小康社會的重要支撐，對于解決當前我國經濟社會發展中存在的諸多問題都具有重要意義。

首先，發展鄉村旅游扶貧，實施鄉村振興戰略，是我國全面建成小康社會的必然要求。截至2017年底，我國農村人口約為7.98億，農村始終是我國經濟社會的重要組成部分，全面建成小康社會離不開農村的小康。發展農村旅游扶貧是實施鄉村振興戰略的重要舉措，也是全面建成小康社會的必然要求。我國鄉村振興戰略和農村旅游扶貧的提出主要基于以下兩方面原因：首先，我國長期存在的城鄉二元結構導致城鄉收入存在巨大剪刀差。其次，農村經濟發展與生態環境保護之間的矛盾日益突出。而農村旅游產業的發展可以兼顧經濟效益與生態保護，契合了新一代中央領導集體提出的綠色發展理念。

其次，發展鄉村旅游扶貧，實施鄉村振興戰略，是解決當前我國社會主要矛盾的重要舉措。黨的十九大報告中指出，當前我國社會的主要矛盾已經轉化為人民美好生活需要與發展的不平衡不充分之間的矛盾，而我國農村與城市發展的不平衡就是上述矛盾的重要體現。當前，在我國居民年人均國內生產總值接近1萬美元，第二產業占國內生產總值的比重已超過50%的情況下，工業已經具備了反哺農業的條件。而且國家也已通過實施農業稅減免、糧食種植補貼發放等措施，切實減輕農民負擔，促進城鄉協調發展。而在鄉村振興戰略環境下提出的鄉村旅游扶貧政策，也是從農村經濟發展的客觀實際出發，依托農村豐富的自然資源，提出的農村經濟發展的另一個重要方向。同時當前農業觀光游覽、果蔬采摘等農村旅游細分產業的發展已經初具規模。

二、農村旅游扶貧工作開展當中存在的主要問題

近年來，我國農村扶貧工作取得了舉世矚目的成就。2012年以來，全國農村貧困人口累計減少近7000萬，其中僅2017年一年就減少了近1300萬。為切實實現2020年之前在全國范圍內消除貧困，國家提出了精準扶貧戰略，而農村旅游扶貧就是其中的重要內容。但同時我們也應該看到，農村旅游扶貧在我國尚屬于新生事物，在發展過程中仍存在配套政策不完善、資金投入不足、專業人才缺乏等諸多問題［1］。

（一）政府重視程度不夠，生態環境問題突出

一是各級政府對農村旅游發展的重視程度仍然有待加強。扶貧是政府工作的重要組成部分，因此農村旅游扶貧工作的開展也必須要發揮政府的主導作用。但目前，各級政府對農村旅游扶貧工作的重視程度不夠，主要體現在以下兩個方面：首先，政府財政預算對農村旅游扶貧的直接投入不足。當前，政府扶貧工作的開展仍然以給資金、給政策、上項目為主，農村旅游扶貧一方面必須依托優質的自然環境，復制推廣難度較大。另一方面，農村扶貧旅游基礎設施投入大、周期長、見效慢，對地方經濟發展難以起到立竿見影的效果。這就導致部分地方政府對開展農村旅游扶貧積極性不高。

二是農村旅游產業發展與生態環境保護問題矛盾突出。金山銀山總有用完的一天，綠水青山才是永恒的財富。但當前部分農村地區經濟發展的同時，生態環境也遭到了嚴重的損害，主要原因在于：首先，部分地方政府目光短淺，只顧追求眼前利益，不顧長遠利益。在當前我國唯GDP數據考核馬首是瞻的情況下，部分地方政府領導者官本位思想作祟，罔顧生態環境，一味追求經濟增長，陷入了先污染、后治理的怪圈。其次，部分企業唯利是圖、缺乏社會責任感。而當地居民自身缺少基本的環保法律意識，面對侵害自身生態利益的行為難以運用法律武器，切實維護自身權益。最后，地方政府相關環保監督部門監管不嚴，有令不行、有禁不止。受我國當前環保體制制約，基層環保部門屬地方政府序列。這也導致部分基層環保督查部門在項目上馬時充當“急先鋒”；上級環保部門檢查時充當“和事佬”；出現重大生態環境問題時又成為“替罪羊”，多重身份交錯，難以切實發揮環保督查職能。

（二）管理服務粗放，居民參與度低

一是農村旅游產業管理服務粗放問題較為突出。管理粗放、服務不到位的問題在農村旅游發展過程中由來已久，具體來講，主要體現在以下幾個方面：首先，農村旅游發展基礎設施不完善，缺乏統一有效的管理。比如，餐飲、住宿服務管理粗放，坑害游客利益的現象時有發生；部分地區周邊公共交通不便，非法運營車輛泛濫，嚴重危害游客人身安全；景區內醫療衛生體系建設不完善，面對游客游覽過程中發生的突發狀況，難以進行及時有效應對。這些都在一定程度上制約了農村旅游的發展。其次，鄉村旅游門檻低，從業人員素質參差不齊。受當地客觀條件限制，除部分管理人員外，農村旅游產業的參與者多為附近的農民，如果缺少及時有效的培訓，受自身知識和能力水平的限制，短期內做到完善農村旅游服務難度較大。

二是農民參與農村旅游程度較低，受益邊緣化。通過多年扶貧工作的開展，各級政府越來越意識到，扶貧不僅僅是簡單的給資金、給政策、上項目。扶貧更要扶智，要轉變當地居民的經濟發展思路。因此，在農村旅游發展過程中，地方政府大力推動當地農民參與旅游資源開發。但目前農民參與農村旅游產業發展程度仍然較低，主要原因在于：首先，為實現鄉村旅游產業的快速發展，地方政府多傾向采用招商引資模式開展鄉村旅游，主要利潤、稅收由企業、政府分享。當地農民多以打工形式參與其中，收益有限。其次，雖然也有部分農民以農家樂或家庭旅館等形式參與到農村旅游產業發展當中，但受農民自身知識、能力、資金等方面的限制，一般規模較小，管理也不規范，很難與資金實力雄厚的招商引資企業分庭抗禮。上述問題的存在，一定程度上背離了國家鄉村旅游扶貧政策的初衷，也不利于鄉村振興戰略的實施。

（三）旅游資源分散，平臺建設滯后

一是農村旅游資源分散，整合發展難度大。鄉村旅游產業的發展嚴重依賴自然資源，而農村旅游自然資源自身又呈現點多面廣、分散分布的特點。許多地方依靠一鱗片爪的自然景觀單打獨斗發展農村旅游的現象仍然大量存在。上述問題的存在，導致旅游扶貧綜合效應和帶動效應較差，難以通過整合農村旅游資源實現規模效應，也不利于餐飲、住宿等相關行業的集中連片發展。一方面，在于農村旅游資源在一定范圍內重復率較高，各方發展低水平重復，甚至打價格戰，形成惡性競爭，統一整合難度大，對地方經濟帶動作用不明顯。另一方面，農村地區基礎設施配套水平起點較低，實現旅游產業對相關產業的帶動發展需要有一個積累的過程。

二是農村旅游產業發展平臺建設滯后。信息化是當前社會發展的趨勢，農村旅游產業發展也不例外。但當前我國大部分農村地區旅游產業發展的信息化水平仍然較低，主要體現在：首先，餐飲、住宿等單位自身的信息化程度不高，獨立平臺的建設尚處于起步階段。受制于農家樂、家庭旅館的規模和從業人員的水平，很多農村旅游市場餐飲、住宿服務的提供單位尚未完全實現信息化，一定程度上限制了農村旅游產業規模的快速發展。其次，農村旅游市場服務提供商的分散平臺互聯互通缺少頂層設計，各方利益難以協調，農村旅游發展難以形成合力。

三、鄉村振興視角下農村旅游扶貧的實現路徑

我國農村旅游發展中存在諸多問題，這也恰恰是農村旅游扶貧工作需要關注的重點方面。因此，只有關注政府、企業、農民等不同市場主體的利益訴求，從完善相關配套政策、大力吸引和培養人才、提高農村旅游產業的管理和服務水平等方面入手，同時大力整合旅游資源、建立統一規范的管理平臺，才能切實實現農村旅游發展的規模效應，促進鄉村振興戰略的實施。

（一）提高政府重視程度，注重經濟與生態協調發展

第一，提高各級政府對于發展農村旅游產業發展的重視程度。發展農村旅游是踐行鄉村振興戰略，實現全面建成小康社會偉大目標的重要舉措，同時也是兼顧經濟發展與生態保護的不二之選［2］。因此，各級政府必須對農村旅游產業的發展給予足夠的重視，重點從以下三個方面進行支持：首先，各級政府要加大財政預算對農村旅游產業的直接投入。財政預算投資是國家投資最重要的方式之一，也是政府實現既定目標的經費保障。只有在能力允許的范圍內不斷加大對農村旅游扶貧的資金支持力度，才能為農村旅游產業的發展奠定堅實的物質基礎。其次，各級政府的領導干部要切實轉變從政意識，深刻領悟和踐行“功成不必在我”的精神。能夠立竿見影的工作要做，回報周期長的工作也要做。農村旅游產業雖然投入大、回報慢，但一旦形成產業必將會實現經濟和生態的雙贏。同時，各級地方政府職能部門必須不斷拓寬融資渠道，加大招商引資力度，充分利用社會資本發展鄉村旅游。最后，各級政府要努力破除各類體制、機制障礙。在條件允許的農村地區可以試行特殊人才引進機制，在土地、社保方面給予引進人才特別補助，待條件成熟后將試點經驗向全國推廣。

第二，注重經濟發展與生態保護相協調。首先，地方政府各級領導干部在日常工作中必須要落實五大發展理念，樹立正確的政績觀。生態保護功在當代，利在千秋。短期為了經濟發展犧牲生態環境的行為不但與我國新一代領導集體提出的綠色發展理念相悖。也必將難以承受時間的檢驗，對子孫后代的生存環境造成難以逆轉的損失。其次，各級政府職能部門對社會公眾要不斷加大普法力度，建立立體化的生態環境監督體系。通過社會公眾監督企業，從而使他們自覺擔負起生態保護的社會責任。最后，改革環保監督體系，試行部委垂直管理。環保部門屬地方政府序列，在生態環境監管方面難免處處制肘，難以放開手腳。在合適的時候可以先在部分地區試行環保監督部門部委直管，積累經驗后逐漸在全國推開。

（二）提升管理服務水平，建立利益共享機制

第一，提升農村旅游產業管理服務水平。首先，加大投入力度，不斷完善農村旅游景區及周邊交通、醫療等公共基礎設施建設。嘗試引入社會資本，試行建設-運營-移交的BOT模式，緩解財政資金投入不足的問題［3］。同時，通過政府引導、景區內業戶自主選舉的方式成立農村旅游景區管委會，不斷強化對景區內商戶及景區周邊經營行為的監管，加大對坑害游客行為的懲罰力度，共同維護良好的農村旅游市場秩序。其次，基層政府職能部門應不斷加強對農村旅游從業人員的培訓力度，提升服務水平。使其盡快完成從農民向農村旅游從業人員的轉換，使景區自然環境開發與人文環境養成相得益彰。最后，農村旅游產品要突出地方特色，注重提升文化附加值。一方面要努力解決旅游產品批發—零售模式造成的產品同質化問題，深度開發具有本土特色的農村旅游產品。另一方面，可以借鑒“褚橙”、“賣檬”等產品的營銷策略，注重將特色農產品或其他旅游產品與文化創意相結合，提高產品附加值［4］。

第二，建立農村旅游利益共享機制。首先，農村旅游產業發展的基礎是土地，而這些資源屬集體所有，由村民共享。地方基層政府在招商引資的基礎上可以用農村集體的土地使用權入股。農民可以根據自身所享有的份額，分享農村旅游產業發展形成的紅利。其次，政府可以引導農民成立旅游產業合作社進行統一領導，使規模較小的農家樂或家庭旅館等抱團出海，在市場競爭中爭取更多的話語權，最終實現規模效益。同時，地方基層政府也可以嘗試在政策允許的范圍內，對農民創業實施稅收減免政策，大力扶持農家樂、家庭旅館的發展，使農村旅游的發展更多的惠及普通社會公眾。

（三）大力整合旅游資源，提高產業信息化水平

第一，大力整合農村旅游資源。農村旅游資源嚴重依賴獨特的自然環境，而自然資源的分散性特征在客觀上又難以改變。但地方基層政府可以嘗試以自然資源為基礎，深度挖掘其中共性的文化內涵，整合、打造統一的旅游品牌。不但滿足游客的吃、住、購等物質需求，同時增強農村旅游產業的文化內涵，不斷完善農村旅游的上下游產業鏈，促進相關行業協同發展。

第二，提高農村旅游產業發展的信息化水平。首先，扶持從事農村旅游產業的小微企業的發展，使其不斷壯大自身規模。在此基礎上，鼓勵其引進信息技術人才，提高自身信息化水平。各級地方政府必須深刻認識到，農村旅游扶貧政策的初衷是使相關地區的人民群眾脫貧致富，基層政府的引導和龍頭企業的帶動都是農村旅游扶貧的方式。因此，只有通過引導和扶持不斷壯大農村小微企業規模、持續提升其信息化水平，最終助力農村居民脫貧，才是鄉村振興戰略的應有之義。其次，對于分散信息系統互聯互通的問題，可以通過景區管委會建立協調機制，努力協調分散各方的利益，破除平臺互聯互通的體制障礙。可以嘗試對加入平臺的小微企業優先推送各類游客需求信息或減免平臺服務費等方式，鼓勵大家快速實現分散信息系統的互聯，助力智慧農村旅游的實現。

總之，農村旅游扶貧是實現鄉村振興和全面建成小康社會的重要舉措，也是我國扶貧攻堅工作的一種新嘗試。要實現2020年基本消除貧困和全面建成小康社會的偉大目標，能否解決當前農村旅游扶貧中面臨的基層政府重視不足、行業發展管理粗放等現實困難是關鍵。因此，我們只有從加強各級政府對農村旅游扶貧的重視程度、不斷提升管理服務水平等方面入手，充分調動社會各屆參與鄉村振興工作的積極性，才能最終助力實現全面建成小康社會的偉大目標。