我國農村扶貧工作“內卷化”問題及其運行優化策略*

◎溫 雪

扶貧攻堅戰略實施以來，特別是黨的十八大以來，我國農村扶貧事業取得了顯著的成績。五年來實現了六千多萬貧困人口的脫貧，中國已經累計實現7億多人口的脫離貧困，這是我國乃至人類歷史上的奇跡。但在長期的扶貧工作中，我們還依然面臨許多深層次的難題、結構性問題，只有解決這些現實的問題，才能保證我國農村扶貧工作健康、穩定開展。

一、我國當前農村扶貧工作的總體態勢

解決好我國農村扶貧工作的“內卷化”問題，必須了解和掌握目前我國農村扶貧工作的總體態勢。經歷了長期的發展和演變，我國的農村扶貧工作也產生了很多新的變化。

（一）農村扶貧工作上升為國家戰略

扶貧工作一直是黨和國家長期堅持的重要工作。黨的十八大以來，我國農村扶貧工作已經上升為國家戰略，中央扶貧工作領導小組的成立，標志著國家主導的扶貧戰略開始在全國強力推進和實施。我國農村扶貧工作意義深遠，事關國家長治久安和中國特色社會主義現代化建設的大局，更是實現全體中國人民共享改革開放發展成果的重大舉措。改革開放以來，中國經濟的飛快發展，讓我國廣大農村地區貧困狀況得到明顯改善，貧困人口逐漸減少。但是對于惡劣自然條件、發展資源存量嚴重不足以及原始經濟基礎薄弱的部分農村地區而言，還依舊處于貧困狀態。因此，我國在黨的十八以后詳細的、有規模、有計劃和有組織的制定了我國扶貧攻堅的長期戰略。特別是黨的十九大提出的鄉村振興戰略，更是標志著由國家主導的農村扶貧工作戰略的力度在逐漸加大，凸顯了黨和國家取得扶貧攻堅戰役全面勝利的信心和決心。

（二）農村扶貧工作政策實現了階段化演進

黨的十八大提出我國農村扶貧戰略以來，我國農村扶貧工作政策實現了階段化的演進。回顧改革開放以來，我國農村扶貧政策經歷了重要的幾個階段：一是八十年代中期，以特定老少邊窮地區為主的重點扶貧政策。二是八十年代后期和九十年代初，以區域性扶貧為代表的重點區域扶貧方向，初步確立了全國重點扶貧的縣級貧困區域。三是九十年代末期，實行扶貧總體工作的優化，側重分析解決貧困成因為主的深層次扶貧開發。第四個階段就是黨的十六屆、十七屆、十八屆全會以來所制定的綜合性扶貧工作開發，特別是黨的十八大、十九大確立的各項扶貧工作新目標和新舉措，開啟了新時代中國農村扶貧工作的新模式。

（三）農村扶貧工作模式實現了創新發展

經過多年來艱苦努力的工作，我國的農村扶貧工作已經基本上實現了扶貧模式由“輸血式”向“造血式”的根本性轉變，同時按照時代發展的要求，農村扶貧工作模式又有了創新和發展。一是創新智力扶貧。“扶貧先扶智”的模式是重點以培養現代化農民主體為主，通過教育和技能培訓，實現農村廣大農民特別是貧困農民勞動技能的提升，增強脫貧致富的本領，從而內化成農村扶貧工作的原生動力。二是創新產業扶貧。依據貧困地區當地資源優勢，大力開展貧困地區產業發展，始終以貧困地區農民增收為目標，大力開展產業特色創新，實現產業經濟對貧困地區強有力的拉動。三是創新聚力扶貧。充分整合全社會資源，實現社會資源的向農村貧困地區傾斜，鼓勵企業、社會團體積極參與農村貧困地區扶貧工作，政府部門發揮服務職能，各級扶貧工作力量強力介入，拓寬扶貧渠道的同時，增強農村貧困地區實現脫貧致富的整體力量。

（四）農村扶貧工作區域化特征更加明顯

精準扶貧是我國農村扶貧工作整體實施過程中的重要環節，這也使我國農村扶貧工作區域化特征更加明顯。我國的精準扶貧區域化工作，已經從原來的貧困縣，逐步拓展到貧困村、貧困戶，所有貧困戶精準的建檔立卡，直接體現了精準扶貧區域化的模式，成為今后指導我國農村扶貧工作的主線。2011年，我國農村扶貧工作確立了以“集中連片特殊困難地區”為重點的區域精準扶貧思路，在全國劃分了14個貧困片區，這種精準扶貧區域化模式，使我國農村扶貧工作的精準靶向更加精確明顯，提高了農村扶貧工作的整體質量。

（五）農村扶貧工作項目引導方式已經形成

全力實施貧困地區項目引導方式，在我國農村扶貧工作中已經全面鋪開。當前，我國農村扶貧工作已經形成了系統的、完備的項目運行體系，涵蓋了教育、醫療、文化、科技、產業、生態和婦女兒童等領域，國家財政在這些領域對農村貧困地區給予了大力的資金支持。各級財政積極調整和優化財政支出結構，切實把脫貧攻堅作為優先保障重點，加大扶貧項目資金投入，進一步增強了我國農村貧困地區自身“造血”的能力。

二、當前我國農村扶貧工作“內卷化”問題的表現

當前我國農村扶貧工作的“內卷化”問題是客觀存在的，隨著國家扶貧戰略部署的逐步推進，各類扶貧資源不斷增加。但在當前我國農村扶貧工作中，實現從“救濟式”向“開發式”的可持續發展的減貧目標，卻面臨著難以獲得實質性成效的局面，普遍存在扶貧投入增加，扶貧效果并不理想，扶貧質量并不高等問題。“內卷化”問題總體表現可以分為以下幾方面：

（一）農村扶貧工作項目實施效果不明顯

我國的農村稅費改革之后，農村地區的基層政府主要的財政預算主要以中央和上級財政的轉移支付為主。在國家大力實施扶貧攻堅的背景下，這種靠轉移支付來實現政府運轉的狀態，使基層政府過多的將目光盯在如何獲得國家和上級農村扶貧項目和資金扶持上，“跑項目”和“跑資金”成為部分農村貧困地區政府的主要工作［1］。而相對于國家扶貧項目和資金所要求的各項配套基層工程和管理，往往由于各種原因無法與扶貧項目實施有效匹配，造成國家對于農村貧困地區的項目扶持資源沒有被合理配置和利用，嚴重的影響了扶貧項目整體實施的效果，而在扶貧領域的一些地方保護主義和腐敗現象更是使扶貧項目成為個別人撈取政治資本和斂財的手段，成為個別地區農村扶貧工作“內卷化”的直接因素。

（二）農村扶貧工作資源分配機制有待加強

我國農村扶貧工作的重要的目標和任務就是實現農村貧困人口全部脫貧致富，而精準扶貧機制的確立，就是要擺正農村扶貧工作資源最大限度的匹配到真正的貧困人群之中。精準扶貧所要求的進村、進戶，全體貧困戶的建檔立卡，以及嚴格的準入和退出管理機制，都是為了保證扶貧資源的合理、客觀和科學分配。但在實際的工作中，精準不準的現象依然存在，雖然從整體貧困村的總體收入增長看實現了脫貧的目標，但是對于貧困村中的富裕與貧困農戶的甄別，部分地區還存在分化現象。由于精準扶貧中相關設計的不完善，從資源配置層面都還難以實現精準配套的目標，導致因為扶貧資源分配的不合理與不公平現象時有發生。

（三）農村扶貧工作可持續性發展后勁不足

我國的農村扶貧工作必須實現可持續發展，這是我們扶貧工作的總體目標。農村地區的扶貧工作不僅要實現貧困地區的經濟發展，還要實現人口、資源、環境等綜合要素的系統性統籌發展。但在實際農村扶貧工作實踐中，扶貧工作的長期規劃往往被忽視，傳統的救濟式扶貧和以犧牲生態資源為代價的扶貧策略，追求短期的扶貧效果現象非常明顯。同時，我們更應該看到農村扶貧工作后勁不足，這也是我國農村扶貧工作“內卷化”的主要表現。要想增強扶貧工作后勁，就必須要有農村扶貧工作的長期規劃，不斷激發扶貧工作的原生動力和潛力。

（四）農村扶貧工作生態環境保護問題突出

習總書記提出的“綠水青山也是金山銀山”論斷，就是要求我們必須在扶貧工作中秉承“綠色發展”的理念。當前我國農村貧困地區對資源的破壞性利用現象十分突出，一是扶貧部分產業項目對環境的侵害。為了盡快發展當地經濟，很多扶貧產業項目在沒有充分進行環境評估的情況下匆忙上馬，“先上車后買票”和“先上車不買票”的現象層出不窮，問題出現后對于環境造成的不可逆的損害。二是政府主體的不盡責。政府作為環境保護的第一責任人，放任環境的無序和無限制開發，忽視環境與經濟的可持續和諧發展規律，減少和壓縮對環境治理的財政投入，在當地經濟增長的同時，付出了生態被破壞的嚴重代價［2］。三是部分不適宜產業項目發展的生態脆弱性。在一些不具備產業項目發展的貧困地區，忽視環境承受的發展壓力，強上甚至硬上產業項目，造成環境惡化，治理艱難，扶貧目標無法實現的同時，生態環境已經嚴重破壞。

三、我國農村扶貧工作“內卷化”的優化路徑

我國農村扶貧工作“內卷化”問題的表現和產生因素復雜，彼此關聯。因此，積極探討治理我國扶貧工作“內卷化”問題的優化策略迫在眉睫，這也是我們在扶貧攻堅戰役中必須高度重視和認真加以解決的，解決好“內卷化”的問題直接關系到整體扶貧工作長期健康、科學和有序的開展，才能保證整體扶貧工作目標的全面實現。

（一）持續構建和完善上下協同互融互通的扶貧政策指導機制

持續構建和完善上下協同互融互通的扶貧政策指導機制，是實現我國農村扶貧工作去“內卷化”的前提和基礎。我國的扶貧政策已經形成了從頂層開始、從上至下的系統體系，也充分保證了各個系統之間各環節的兼容、互通和聯動，但現有的政策體系還需更加完善。我國是農業大國，在保證持續構建和完善上下協同互融互通的扶貧政策指導機制前提下，我國的農村扶貧工作要努力實現機制的創新和扶貧工作的改革與實驗。黨的十九提出的鄉村振興戰略，很好的將農村扶貧工作與農村改革緊密的融合在一起，各級地方政府也應該結合本地發展實際，在農村扶貧工作上努力開展機制的創新和探索，科學的、實事求是的及時總結前段扶貧工作的經驗，各項扶貧政策機制做到適時調整、科學推廣，為進一步推動農村扶貧工作的扎實推進提供政策機制的保障。

（二）持續構建和完善精準扶貧區域化指導機制

持續構建和完善精準扶貧區域化指導機制，是實現我國農村扶貧工作去“內卷化”的重要核心。持續構建和完善精準扶貧區域化指導機制，能夠準確的把握農村扶貧工作的重點區域，實現有的放矢、目標明確。改革開放四十年，農村貧困地區已經由原有的絕對貧困轉變為相對貧困，這是精準扶貧區域化的重要依據，精準定位貧困區域和人口成為今后工作的重點［3］。通過持續構建和完善精準扶貧區域化指導機制，將盡量減少各項扶貧資金的溢出，有效提高各項扶貧資金的使用率，科學合理匹配扶貧資源，最大限度降低我國農村扶貧工作的運營成本，貧困區域和貧困人口實現扶貧資源的有效對接，將扶貧工作的精準效應放大化。

（三）持續構建和完善扶貧項目管理運行機制

持續構建和完善扶貧項目管理運行機制，是實現我國農村扶貧工作去“內卷化”的重要實施內容。農村貧困地區扶貧產業項目的投入，是政府與貧困地區人群雙向交流的過程。要努力遵循農村貧困地區產業項目管理運行“雙軌”原則，地方政府積極向上爭取各項扶貧項目資金，獲得國家項目資金支持；同時要制定詳細的產業項目發展規劃，包括惠及貧困人群、項目評估、項目設計方案以及長期發展規劃等。通過持續構建和完善扶貧項目管理運行機制，積極打造政府與貧困人群相互聯動的項目管理平臺，以扶貧產業發展項目為載體，鼓勵和引導貧困人口積極參與產業項目的決策與運作，形成產業項目扶貧為主體，多方參與管理監督的多元化項目管理格局，促進和推動農村貧困地區產業項目的健康、有序和科學發展，對貧困地區經濟起到強有力的拉動作用［4］。

（四）持續構建和完善扶貧工作資源配置干預機制

持續構建和完善扶貧工作資源配置干預機制，是實現我國農村扶貧工作去“內卷化”的重要手段。扶貧工作的資源配置，關系到整體扶貧工作是否保持長期穩定開展的關鍵。我國扶貧工作由“輸血”模式向“造血”模式的轉變更加突出了扶貧資源配置的重要性。持續構建和完善扶貧工作資源配置干預機制，要分別從內外兩個方面入手。對內要重點強調貧困地區內在能力的激發，強調內部資源的有效挖掘和開發，包括當地自然資源、人口素質等因素的開發與提升，形成內部發展的動力，對外要重點強調合理系統的扶貧工程實施，各類扶貧資源的合理優化匹配，來發揮資源配置的最大有效性。通過對內和對外扶貧資源的有效干預，形成內部與外部扶貧資源的有機整合，互為依托、互為作用，形成整體的扶貧發展合力，真正達到扶貧工作治本的目的和要求。

（五）持續構建和完善扶貧工作城鄉統籌發展機制

持續構建和完善扶貧工作城鄉統籌發展機制，是實現我國農村扶貧工作去“內卷化”的重要舉措。長期以來，城鄉二元制的結構已經成為制約農村地區發展瓶頸。通過持續構建和完善扶貧工作城鄉統籌發展機制，將農村貧困地區的扶貧工作與城市發展工作并行，實現城鄉統籌發展格局，城市反哺農村，利用城市的資源優勢，帶動農村貧困地區的產業發展，在區域內可以建立“城鄉一體扶貧”的發展規劃，努力突破城鄉體制的壁壘，給予貧困地區農民更多的就業和發展空間，鼓勵城市中具備能力的農名工回鄉創業，努力改變城鄉就業的差異化。通過二次創業進一步實現農村經濟結構的整體性調整，進一步優化農村地區的產業結構，實現城鄉同步發展。通過這些機制的構建和完善，實現城鄉融合發展的新格局。

總之，農村扶貧工作是黨和國家制定的戰略部署，也是新時代中國特色社會主義實現偉大勝利的根本保證。我國農村扶貧工作的“內卷化”，是我們整體扶貧工作在大力推進過程中不可避免出現的問題。只要我們正視問題的存在，重點加以解決，把“內卷化”問題作為一個系統性的工程進行綜合治理，不斷總結、不斷創新，就一定能實現我國農村扶貧工作整體科學、健康和可持續發展，最終實現扶貧工作的整體目標，實現我國扶貧攻堅戰役的最終勝利。