鄉村振興背景下農村土地流轉政策梳理

◎蔡慧敏

一、新時期農村農業發展的新形勢

中國人口近14億，耕地面積18億畝，人均耕地面積只有世界平均水平的1/3，人多地少的基本國情沒有發生根本性改變，人均淡水資源只有世界平均水平的1/4，農業資源稟賦先天不足是客觀情況，隨著工業化、城鎮化高速發展，對耕地的剛性需求仍將長期存在，而當農業農村發展進入到新階段，還面臨著新的形勢。

（一）農業進入新常態

根據國家統計局公布的全國糧食產量的數據顯示，2016年全國糧食總產量13年來第一次出現下降，比2015年減少0.8%。其原因一方面是因為去年農業氣象災害頻繁，受災面積將近4億畝；另一方面是受到播種面積減少的影響，主要是休耕輪作試點和農業種植結構調整造成的。

2017年中央一號文件提出“我國農業農村發展不斷邁上新臺階，已進入新的歷史階段。農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾”，這個“新的歷史階段”就是農業發展也進入新常態：出現“三高”，即高產量、高儲量、高進口量，2016年全國糧食總產達61624萬噸，進口糧食卻高達12500萬噸，國內生產的農產品結構不能滿足需求，產出來不見得賣得出去，只好進倉庫，從原來的“種什么就吃什么”到現在“吃什么才種什么”！這就是農業的供給側改革！這次中央一號文件的主要目標之一深化農業的供給側改革！提高農產品的有效供給！

（二）工業化、城鎮化進程加快

高度城鎮化是一個國家和社會文明的標志，城鎮化率也是現代化的重要指標，隨著一個國家或地區的現代化水平提高，城鎮化率不斷增高是必然趨勢。2011年底我國常住人口城鎮化率首次突破50%關口，常住城鎮人口已經達到6.91億人，這意味著我們已經告別了以鄉村型社會為主體的時代，進入到以城市型社會為主體的新時代，2016年又創新高，城鎮化率達到57.35%。《國家新型城鎮化規劃》明確提出：2020年要實現常住人口城鎮化率達到60%左右，這將意味著勞動力轉移速度仍會加快。同時，隨著工業化進程的加快，城市對農村勞動力的吸附作用越來越強，截止到2016年底，全國約有2.22億農業勞動力轉移到了二三產業，占農業勞動力的將近一半，這是一個勞動力結構的重大變化，這一變化也造成農村勞動力老齡化趨勢日益明顯。

（三）農民增收空間趨緊

據國家統計局公布的數據顯示：2016年全國農村居民人均純收入為12363元，較上年增幅8.2%，扣除價格因素實際增長6.2%，這兩個增幅數據是近十三年來最低的。農民收入形勢、持續增收的難度加大，原因有幾個方面：

一是工資性收入不穩定。盡管從2013年開始，工資性收入已成為農民收入的首要來源，但是，國家統計局的數據顯示，農民外出務工工資增幅在下降，隨著近幾年經濟進入新常態，各地經濟受下行壓力影響，農民工就業受宏觀經濟和城市二、三產業結構調整影響較大，就業質量和工資水平整體不高，社會保障也不是很到位，保持農民工資性收入可持續增長的長效機制尚未形成。

二是農業經營收入受到“雙重擠壓”。一方面農業生產的“高成本”，這些年農藥、種子、化肥、農機的費用都在大幅度上漲，豫北地區農民種糧食一年兩季平均收入2000多塊錢，除下農藥、種子、化肥、農機的成本，純收入僅有千八塊，所以有“辛辛苦苦一畝田，不如出去干三天”的說法，農民種地積極性普遍不高。另一方面農產品價格逼近“天花板”，當前農產品形成了國內糧價高于國際糧價的價格倒掛，原因是目前我們進口的糧食總量尚在關稅配額之內，市場決定資源配置，國際糧價沖擊國內市場，無法實施高價收購。

三是財產性收入增加面臨制度瓶頸。財產性收入，也稱資產性收入，是指通過資本、技術和管理等要素參與社會生產和生活活動所產生的收入，即出讓財產使用權所獲得的利息、租金、專利收入，以及財產營運所獲得的紅利收入、財產增值收益等。農民的財產性收入來自于宅基地的流轉、耕地流轉過程中的租金、股利等，以及將來轉讓、抵押、擔保等帶來的收益，潛力和前景巨大。

（四）農業資源環境惡化

過去許多年農業生產的粗放式經營，廣種薄收、超載過牧、過量施用化肥農藥，對農業生態環境造成了很大的破壞，導致水土流失、土地沙化、鹽堿化，尤其是農業污染。

國家環保部曾用5年的時間，在全國范圍內做了一次污染普查，普查結果顯示是農業是我國最大的污染源，而且是面源污染。農業污染一是來自于工礦企業的廢水排放、污灌、廢渣等固體廢棄物無序堆放、廢氣亂排造成污染性降雨等。據國土資源部統計表明，在我國18億畝耕地中，有3億畝正受著重金屬污染，將近2億畝的耕地基本喪失生產能力，成為“毒土”。二是來自農藥化肥的過量使用。中國用不到世界10%的耕地，養活了世界五分之一的人口，依賴的是高投入的生產模式，這其中包括過量使用化肥農藥，我國農藥使用量是世界平均水平的2.5倍，農民施肥灌溉都是“跟著感覺走”，粗放的經營方式造成土壤板結、不保水、不保肥、地下水污染物超標，“地越種越硬、越種越薄，肥越施越多、成本越漲越高”。

黨的十九大報告指出“實施鄉村振興戰略。農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重。”“務農重本，國之大綱。”任何時候不能忽視農業、忘記農民、淡漠農村，唯有加快土地規范流轉、實現農民財產性增收、保障農業現代化目標順利完成，實現鄉村全面振興。

二、鄉村振興背景下農村土地流轉政策梳理

（一）深化農村土地制度改革

1.完善承包地“三權分置”制度

從經濟理論上來講，社會分工越細，越能更好地發揮各生產要素的績效。改革開放初，家庭承包經營制度確立以后，農村集體土地所有權和農戶承包經營權分離，“兩權并行分置”極大地解放了人民公社時期被束縛的農村生產力，較好地處理了國家、集體、農民之間的權益關系，歷史也證明其取得了良好地制度績效。

但近年來大批農村勞動力轉移到非農產業或城鎮就業，許多農民不再從事或不主要從事農業生產，土地承包權主體和經營主體的普遍分離已成為客觀事實。2014年中央一號文件放出改革信號：“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權。”2014年中央深改組第五次會議上首次提出“農村土地集體所有權、承包權、經營權三權分置”。2016年中央深改組第二十七次會議上再次強調，“深化農村土地制度改革，實行所有權、承包權、經營權三權分置”，黨的十九大報告在鄉村振興戰略中指出要逐步完善這一制度，并被作為鄉村振興道路的重要制度性供給確立了下來，這是繼家庭承包制后農村改革的又一大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善。

2.規范有序流轉土地

現階段土地經營權規范有序流轉的重點任務是推廣更有效的流轉方式，能給農民提供更多保障和收益，過去土地流轉大多以出租為主，收入屬于保本型，而土地入股給農民帶來的增收優勢更加明顯。

比如：山東省寧陽縣探索土地承包經營權流轉新機制，實施“股份＋合作、四方受益”的新方式。寧陽縣的“股份+合作”的土地流轉模式主要有四大特點：其一，村里按照“群眾自愿、土地入股、集約經營、收益分紅、利益保障”的原則，引導農戶以土地承包經營權入股組建合作社。其二，合作社按照民主原則對土地統一管理，不再由農民分散經營。其三，合作社掛靠龍頭企業進行生產經營。其四，合作社實行按土地保底和按效益分紅相結合的方式。年度分配時，首先支付社員土地股金（起初400元/畝，后提到700元/畝），盈余部分提10%公積公益金、10%風險金，公積公益金用于擴大合作社事業和社員福利事業；風險金用于合作社生產、營銷遭遇重大經濟損失時的補貼，然后再按股進行二次分紅，這種模式讓農民更多地分享土地經營的收益。

（二）創新農業經營體系

農業經營體系就是農業生產關系，政治經濟學認為生產關系必須適應生產力的發展，實踐也證明我們的農業生產關系總是隨著農業生產力的發展而發展的，我們經歷了農民土地私有制、農村土地集體所有制以及改革開放以后確立的家庭聯產承包責任制。

進入新世紀以來，隨著城鎮化、工業化進程加快，新一代農村青壯年勞動力紛紛棄農進城務工經商，農業尤其是種植業對于相當多的農戶而言已變成“副業”，成為“食之無肉、棄之可惜的雞肋”，農民從事農業生產更像是做“兼職”，這使得“誰來種地、怎么種地”這一問題日漸突出，土地流轉被提上日程，專業大戶、家庭農產、農民專業合作社等新的規模經營主體應運而生。十八屆三中全會指出：“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉。”這么多的土地流轉主體形式，他們各有比較優勢，專業大戶、家庭農場具有支撐適度規模經營的“骨干作用”，農民合作社、農業企業發揮著服務農業、對接市場的“橋梁作用”和“紐帶作用”，更重要的是我們要加快培育職業農民。十九大報告指出，要“發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體”，尤其是培養有文化、懂技術、會經營的職業農民，造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。

（三）健全扶持保護機制

農產品特別是糧食的市場需求彈性和收入彈性相比較工業產品而言明顯不足，因此農產品缺乏市場價格優勢，而且投資大、周期長、收潤小。所以，糧食生產大縣、農業大縣往往都是工業小縣、財政窮縣，這種狀況直接影響農業持續健康發展，近幾年中央出臺一系列政策扶持保護農業，為農民流轉土地、經營主體經營土地保駕護航。

1.農業財政金融扶持

中央財政近幾年關于“三農”的支出扶持力度越來越大，2003年是2200億元左右，2014年是14002億元，十年間增長了六倍，2015年—2016年每年都是3萬億，比如對種糧大戶或是種糧經營主體的補貼、對糧食主產區的補償等，逐步形成了一套支持農業生產和農民增收的政策體系。隨著這幾年普惠金融的推廣，農村的金融服務有所改善，2016年底我國第一個普惠金融改革試驗區落戶蘭考，旨在助力精準扶貧，解決蘭考農民、小微企業發展金融扶持“最后一公里”的問題，目前人民銀行已經聯合全國各大金融機構，針對蘭考農業基礎設施、農民工轉型、扶貧開發、小微企業發展等重大問題做了一系列實實在在的工作。普惠金融改革試驗區建設給蘭考、河南帶來的，將不僅僅是“開天下之先”的名頭，迅速帶領國家級貧困縣脫貧奔小康。

2.完善價格形成機制

目前正在探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，2014年，啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點。如何推進農產品目標價格制度？實行“補兩頭、放中間”，這也是國際上通行的辦法。就是政府先頒布一個目標價格，然后由市場根據全球、全國的供求關系形成一個市場價格，當市場價格低于目標價格時，給農民補差價；反之則對低收入消費者給予消費補貼，而農產品的價格形成過程則完全放開，這樣一方面讓農民了解市場需求方向，另一方面有利于農產品質量的提升。

3.改革完善農業補貼制度

一是完善現有的補貼制度，除對農民的糧食生產直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等資金外，特別是新增補貼資金要向糧食主產區、種糧大戶、家庭農場、農民合作社等傾斜，形成農業補貼同糧食生產掛鉤機制。二是利用好國際規則，WTO準則規定對于農業補貼不能超過農業生產總值的8.5%，即“黃箱補貼”，依然達到補貼極限。但還有一些不直接計入成本，不扭曲價格的“綠箱補貼”，比如政府支持的對農作物病蟲害防治及研究、幫助農民進行農業結構調整、幫助農民治理環境，改善農產水利設施，國家可以大量投資修水庫、建渠道、打機井等等，與國家經濟實力掛鉤，“有錢盡管補，沒有限制”。另外，還可以利用的國際規則叫“藍箱補貼”，即休耕補貼，是給休耕土地承包權人的一種資金補貼，十八屆五中全會首次提出我國要開展休耕輪作試點，近幾年范圍不斷擴大。通過綜合運用這些補貼，在不違反國際規則的前提下，做大程度地保證了農業的健康發展和農民的持續增收。

土地流轉是我國適度規模經營的必然選擇，是實現農業農村現代化的基本前提，但要注意兩個問題：一是穩定和流動的關系，如果土地權利不穩定，流動必然會引發許多問題，正所謂“土地定權、農民定心”；二是動人和動地的關系，在農村轉移人口沒有真正轉移之前，土地流轉要謹慎，對農民來說“家中有地、進退有據”，土地是他們最后的底線和保障。

鄉村振興頂層設計已出，三步走戰略路線圖已劃定，適度合理推動土地流轉，使農村要素得到充分合理分配，資源效益實現最大化，讓農村成為希望的田野，讓農業始終成為朝陽產業，讓農民成為體面的職業，到本世紀中葉，順利實現農業農村現代化，實現鄉村全面振興。