農村土地向旅游用地流轉的法律問題探討*

◎田 露

一、農村土地向旅游用地流轉的法律問題

（一）土地產權不清晰

在我國，農村土地的所有權為農村集體所有，然而集體的覆蓋范圍太廣，包括村民小組、村委會與村集體經濟組織等，也就是說農村土地的產權主體具有多元化的特點，產權混亂。在產權主體多元化的同時，農村土地并沒有得到更好的保護，恰恰相反，由于權重不清，各方主體都缺乏主人翁意識［1］。農戶的分散經營使得土地產出不高，生產成本過高。之所以會出現分散經營，從本質上講是因為土地產權不清晰，現有產權制度無法滿足社會的發展需要，阻礙了鄉村旅游的產業化與規模化發展。農業的現代化發展，迫切要求改變以往的農戶分散式經營。土地產權的多元化使得土地權利被分散，從屬于不同的主題，然而卻導致各方主體間的權利殘缺不全。從實際情況看，政府是決定農村土地流轉情況的根本主體，農民盡管和土地間有直接性的關聯，然而在鄉村旅游開發中卻處于被動地位，話語權非常低。這決定了土地的處分權及收益權等都非常有限，相反原本與土地沒有關系的政府及開發商卻擁有不少的發言權，導致權益分配不公平。因為房屋產權方面不清晰，在沒有經過政府審批的情況下，農戶能夠私自增加土地規模，違法開發旅游項目。相關經營者能夠采用承包、租賃與聯營等多種方式在取得土地的實際經營權，這一過程中并沒有經過正規的土地流轉審批，土地的實際用途就被改變，被用來建造餐館與旅館等。更有甚者謊報經營內容，借助鄉村旅游建設的名目而開發房地產項目。這些都嚴重影響了鄉村旅游的發展。土地產權不清晰滋生了收益分配不公的問題，并給違法責任的追究帶來困難。倘若鄉村旅游的經營狀況非常好，收益比較可觀，農戶、村集體與地方政府間容易出現利益糾紛；倘若在開發的過程中產生問題，政府部門需要追究違法用地的責任，此時容易出現互相推諉的現象。所以，在農村土地向旅游用地流轉的過程中，首要做的是農村土地確權。

（二）農村土地向旅游用地流轉方面的法制缺失

為充分發揮旅游用地的作用，促使鄉村旅游得到更好的發展，應科學地配置土地。這一過程中需要構建起完善的法律制度，確保各項工作有章可循，實現農村土地向旅游用地流轉的規范化?，F階段，地方政府與農業等諸多部門都參與到農村土地管理，多頭監管極其容易出現監管空白。上級政府部門也無法構建起科學績效考核機制而就該方面進行考核，導致農村土地難以被有效地保護起來［2］。黨中央希望科學地分配土地資源，使得土地創造出更多的社會、經濟、生態價值。但是從實際情況看，地方政府為了獲得更多的政績，創造出更多的地方效益，多憑借自身的公權力而和村集體爭奪土地權力，亦或者與開發商勾結，非法流轉土地，從中謀取利益。從當前法律看，農村土地流轉方面的規定過于模糊，使得地方政府有空間濫用征地權。法律制度不健全，使得政府及開發商在土地流轉的過程中大肆牟利，損害了農民的利益。

（三）未構建起鄉村旅游用地市場

地方政府在征地的過程中，農戶僅獲得了極少的補償。然而在其將這一部分土地用于旅游項目開發的時候，卻以高昂的價格賣給了開發商。這一過程中，政府部門及開發商都獲得暴利。然而這種行為卻對正常的土地流轉秩序產生了破壞。除了正規的流轉市場外，在鄉村旅游開發中還有隱形市場。由于征地補償制度缺乏科學性，很多農民會擺脫政府的合法渠道，直接和開發商交易，而其本身缺乏足夠的法律知識，很容易陷入到被動中［3］。在土地流轉的過程中，農民一方面要想擁有主動地位，有效地保護好自身的合法權益，另一方面卻因為采取了不合法的流轉手段，從而蒙受更多的損失。當前，我國農村土地市場剛出現不久，很多方面都不夠完善，農民的思想觀念落后，很多流轉都是由政府的過度干預而推動的。在整個流轉過程中，農戶處于被動的地位，土地難以充分發揮價值。針對此，我國有必要加快構建起完善的旅游用地流轉市場。

二、推動農村土地向旅游用地流轉的法律策略

（一）健全土地產權

在農村土地流轉的過程中，為了確保農戶獲得相關收益，有關部門比較加強健全土地產權，使得土地產權更為清晰。一是相關部門應充分強調農村土地的物權性質，做好土地確權登記發證工作，明確農民的各項合法權益。針對不同性質的土地進行確權，將土地劃分多個定級。二是相關政府部門應做好自身的各項工作，幫助農戶解決土地產權歸屬方面的問題，健全土地產權，做好各項戶籍建設工作。倘若地方政府針對旅游發展的需要而征收土地，其需要從農用地補償的各項法規入手，對農戶加以補償。倘若農戶及村集體等由于旅游用地的流轉而產生糾紛，地方政府應及時介入，做好各種核實工作，明確產權的歸屬。在政府調節失利的情況下，針對存在爭議的土地產權應采取法律手段加以解決。

（二）完善旅游用地流轉方面的各項法規

在當前的鄉村開發建設中，政府占據主導地位，政府所制定出的一系列規章制度，嚴格限制了農村土地的流轉，影響了鄉村旅游的長遠發展。一是現階段的政府績效考核中過分側重于經濟類的評價指標，這使得很多地方政府過分重視經濟建設，沒有妥善地保護好鄉村土地環境。所以，在地方政府績效考核體系中，有必要將土地保護及鄉村旅游的可持續發展納入到指標體系中，借此而令地方政府重視土地保護工作。不僅如此，中央政府還應加強該方面的監管工作，特別是土地利用方面，應做好各項審批工作。我國應在《憲法》中對公共利益的范圍進行詳細界定，闡述政府征收土地的目的，規范政府的征地行為，有效地區別公益性與經營性用地，從而嚴格控制政府的征地行為，杜絕土地流轉過程中出現違法行為。二是在《土地管理法》內設置合理的征地補償標準。在經濟水平及居民收入水平持續提高的過程中，原有的征地補償標準落后，難以滿足農民需求，而鄉村旅游開發需要一個漫長的過程，難以在短時間內滿足農民的生活需要。在這情況下，應充分考慮土地流轉后的收益增值，給予農民更多的補償，促使農村地區擁有更好的社會秩序，從而為鄉村旅游開發創造有利的基礎。現階段，我國還沒有針對鄉村旅游用地的流轉而設置專門性的法律，針對此，我國應加快推出《農村旅游用地法》，對農村旅游用地的流轉程序進行詳細規定，避免相關主體謀私，使得鄉村旅游用地市場得以完善，能夠穩定運行起來。在當前政府制定的鄉村旅游政策的基礎上，應構建起完善的法律體系，使得旅游用地行為得到規范?，F階段，農村土地除了是農民重要的生產資料，還具有一定的社會保障功能，很多農民都對農村土地有著極高的依賴性?；诖?，我國應制定出《農村社會保障法》，在農村土地向旅游用地流轉的過程中，充分保障農戶的合法權益。

（三）推動農村旅游用地市場的發展

我國農村旅游用地市場出現的時間不長，存在著諸多問題，比方說中介流轉的不規范、合同條款虛假、主體轉讓非法等。農民因為文化水平不高，在土地市場中處于劣勢地位。政府做出的違法干預行為導致農戶在土地流轉中喪失話語權，農戶無法自主地選擇出土地流轉對象，導致農戶的利益受到損害。這一過程中，政府的公信力也受到損害，催生了諸多矛盾。針對此，應從當前的法律框架入手，積極完善農村旅游用地市場，構架起和諧秩序，有效地促進市場的運作。此外，應監督好政府權力的使用，杜絕政府借助行政權而危害司法公正。針對缺乏主體資格的開發商應加以取締，持續優化市場環境，保護好農民追償的權利。除此之外，應加強簽約合同的管理，實現內容的規范化，具體包括土地流轉期限、農戶收益、土地流轉稅費等。相關政府部門應做好旅游用地流轉中介組織的審查及管理工作，各方主體應加強交流，向農戶提供全面的信息資料，消除各方主體間的信息不對稱現象。相關部門從法律方面入手，健全中介機構方面的各項法制，持續規范農村土地向旅游用地流轉。

三、結束語

在我國新農村建設中，鄉村旅游是非常重要的路徑，大量的農村土地向旅游用地流轉，暴露了多種法律問題，如土地產權不清晰、農村土地向旅游用地流轉方面的法制缺失、未構建起鄉村旅游用地市場等。這些問題導致農民在土地流轉中的合法權益受到侵害，土地流轉糾紛非常多，不僅阻礙了鄉村旅游的發展，還影響農村地區的安定團結。我國應從多角度解決這些問題，如持續健全土地產權，肯定農民的主體地位，強調農村土地的物權性質，政府部門應幫助農戶解決土地產權歸屬方面的各種問題；完善旅游用地流轉方面的各項法規，將農村旅游用地流轉工作納入到地方政府業績考核中，在《土地管理法》內設置合理的征地補償標準，充分保障農戶的合法權益；推動農村旅游用地市場的發展，從當前的法律框架入手，積極完善農村旅游用地市場，構架起和諧秩序，有效地促進市場的運作。只有這樣，鄉村旅游才能夠順利獲得農村土地這一寶貴的資源，才能夠為新農村建設做出貢獻。