生態文明耕地保護建設的內涵和趨勢分析

■羅成

當前，在缺乏有效的激勵政策輔助下，單一的強制性管制手段并不能持續的滿足經濟快速增長和多元化的用地需求，而高度城市化區域，伴隨著耕地保護矛盾凸顯，土地用途管制帶來的農地發展權因受限問題也逐漸暴露。生態保護補償政策這一現階段試行較為廣泛的跨區域利益補償機制，是協調區域利益沖突、提升區域公共福利的重要政策工具。將耕地納入生態補償體系統籌進行補償，不僅可以提升耕地保護政策績效，保障耕地保護補償政策持續高效運轉，也是解決上海市農地發展權受限，彰顯耕地生態價值，推動生態文明建設的重要途徑。

一、上海市耕地保護補償制度概況

（一）聚焦永久基本農田、公益林、水源地重點生態資源，建立健全生態補償機制

2009年上海市正式出臺了《上海市人民政府關于本市建立健全生態補償機制的若干意見》（滬府[2009]82號）和《生態補償轉移支付辦法》，首次提出將永久基本農田、水源地和公益林三類重點生態資源納入全市生態保護體系進行統一補償，力圖通過對保護區內經濟發展機會損失進行補償，提高社會公眾對生態資源保護的關注度，這是上海市耕地激勵性保護機制的開端。

2013年上海市政府進一步完善了耕地激勵性保護機制，相繼出臺了《上海市基本農田生態補償工作考核辦法（2013年修訂）》《水源地生態補償考核辦法》以及《公益林生態補償考核辦法》等規定，從農戶生態保護積極性、生態資源規范使用情況等方面進一步細化了上海市生態補償工作考核機制，逐步建立起了覆蓋補償資金籌集、發放與后期監管等各個環節的相對完善的生態補償制度，耕地保護補償機制也日趨完善。永久基本農田作為上海市生態資源的重要構成部分，是上海市生態補償體系的重要內容，通過將永久基本農田納入生態補償范圍，改變了傳統的單一的行政命令式的耕地保護方式，對維護全市耕地數量穩定、提升耕地生態系統服務價值等方面發揮著重要的作用，也是上海市耕地“三位一體”保護制度的重要構成，在擴展糧食安全基本內涵、維護城市基本生態安全等方面發揮著重要的作用。

（二）公共財政為主，多渠道籌措資金，豐富補償資金來源

強有力的資金保障是耕地生態補償機制得以持續運轉的強大后盾。從上海市生態補償機制運行模式看，公共財政一直是生態補償資金的重要來源。其基本思路是將永久基本農田、公益林、水源地等列人生態補償財政轉移支付范圍，根據市財政年度狀況確定各區生態補償資金總額，再綜合考慮保護面積、保護成效、保護投入、保護工作考核等因素，確定對各區轉移支付金額。同時在生態補償過程中建立了補償資金動態調整機制，每年全市生態補償轉移支付資金將根據納入生態補償的面積和補償重點進行動態調整。另一方面，全市還積極拓寬生態補償資金來源，積極推動補償資金的多元化。具體包括新增費、土地出讓金提成、耕地占用稅等，不足部分則由財政兜底，通過建立補償專項資金，實現?？顚Ｓ贸浞直Ｕ狭烁乇Ｗo補償資金來源的穩定性和可靠性。

（三）各區積極探索，大膽創新，補償政策日益多樣化

根據上海市耕地保護補償政策總體要求，浦東新區、松江區、奉賢區以及閔行區等相關區均以《關于本市建立生態補償機制的若干意見》和《生態補償轉移支付辦法》為基礎，結合各區耕地保護實際情況，制定了具體的基本農田生態補償方案，部分區也結合各自實際進行了大膽創新。浦東新區在全市生態補償機制創建之前，就開始了積極探索和實踐。從扶持永久基本農田區發展角度出發，浦東新區2007年先后印發了《浦東新區扶持基本農田區域發展的若干規定》《浦東新區基本農田區域發展專項資金使用管理辦法》，安排專項財政資金建立扶持基本農田區域發展，重點用于基本農田政策性補貼。2010年浦東新區又印發《浦東新區2010年基本農田保護和扶持村級組織專項資金使用管理辦法》，提出設立3.5億元“專項資金”，對基本農田、村級組織、一事一議進行補貼，其中對基本農田的政策性補貼為135億元，補貼對象為土地管理部門核定的基本農田，并已落實第二輪農村土地承包關系的“耕地”。

閔行區對承擔基本農田保護的村集體和農戶進行直補。2008年閔行區印發了《閔行區人民政府關于建立生態補償機制、重點扶持經濟薄弱村發展的實施意見》，建立專項扶持資金，對全區規劃落地的基本農田和以土地租賃方式建設的涵養林、片林進行生態補貼，對經濟薄弱村進行重點扶持。從2008年至2010年，基本農田保護補償標準逐年提高，分別為每年每畝300元、450元、600元，其中50%直接補貼到農民，其余50%由各村統籌用于農村服務工作。

（四）補償政策成效初顯

以基本農田保護補償為主要內容的生態補償制度不僅豐富了上海市耕地保護制度內涵，顯化了耕地生態系統服務價值。耕地保護生態補償機制的建立也改變了傳統的單一行政約束模式下的耕地保護方式，彰顯了耕地作為城市生態資源對城市生態安全的貢獻，同時也是提升耕地保護制度整體績效、增強耕地保護力度的重要舉措。耕地保護補償制度連同耕地占補平衡制度、用途管制制度等共同構成了嚴格的耕地保護制度體系，減緩了全市耕地流失速度。

耕地保護補償在重構了耕地價值形成機制，提升耕地使用者收入來源方式，推動城鄉統籌發展方面也具有積極作用。通過基本農田生態補償機制，對耕地利用的生態等外溢價值進行補償，改變了耕地單一的經濟價值構成，重構了耕地利用價值體系，將耕地利用的外溢價值補償給農戶也增加了農民增收渠道，對提升農民經濟收入，縮小城鄉差距具有重要作用。另一方面，耕地保護補償機制的建立也喚醒了公眾生態保護意識，提升耕地保護公眾參與度，為耕地保護經濟補償政策的深入開展建立了良好的群眾基礎。

（五）補償資金空間配置效率提升是未來耕地保護補償政策可持續發展的關鍵

由于不同區域的生態環境是非均質的，耕地所提供的生態系統服務也存在著量和質的差異，因此區域生態系統所處的地位與承擔的生態服務功能也不相同。其次，生態系統受損風險與土地經營者的參與成本也存在顯著的區域差異，生態補償資金的空間分配如果忽視了農地發展權價值的空間差異，不但難以起到激勵效果，難以平衡地區間耕地保護損失與貢獻的對等性，反而還可能削弱補償效果、引發耕地保護主體不公平感等“逆向激勵”。雖然上海市自2009年已開始試點推行耕地保護補償政策，但從政策發展歷程分析，在現階段的耕地保護補償機制中，補償資金的空間配置方式仍然是基于不同區域的耕地保有量而確定，對農地發展權的空間異質性和用途管制強度的空間差異以及由此引發的區域機會成本損失考慮尚不明顯。因此，未來的耕地保護補償政策如何將農地發展權價值損失與補償資金的空問配置相結合，在有限的補償資金支持下，如何通過合理配置生態補償資金規模，通過補償資金供給，提升受保護區耕地生態效益和質量水平是上海市耕地保護補償政策改進的關鍵。

二、農地發展價值的空間分異與補償資金空間配給

農地發展權作為土地發展權的重要組成部分，其產生和創設是土地權利隨經濟發展動態變化的歷史必然趨勢，也是維護區域糧食安全和保障生態系統完整性的重要手段。從農地發展權的內涵分析，農地發展權的空間差異主要源于兩方面：一是農地發展權本身具有的鮮明空間異質性特征，并且該特征主要是基于農地自身的稟賦優勢、質量條件等基本屬性的差異而產生的，由于耕地自然稟賦和耕作條件、區位條件等因素具有較大差異，導致耕地資源所能夠產生的外部性價值和耕地保護主體的機會成本損失程度具有較大差異。另一方面，農地發展權價值的空間差異則來源于政府管制強度的空間差異，高度的空間管制強度會減少耕地生產功能的供給，從而提高管制區內其農地發展權能潛在價值。

（一）耕地資源空間分布不均

農地發展權價值的空間差異主要來源于耕地資源空間分布非均衡，尤其是耕地數量、質量和生態貢獻程度在不同區域間的異質性。

在耕地資源總量方面，耕地資源稟賦優勢反映了區域內耕地資源總體規模，對區域內農地發展權價值總量具有決定性作用。根據上海市2014年土地利用變更調查成果，全市耕地總面積為282萬畝，耕地空間分布非均衡現象較為明顯。其中崇明區作為全市耕地資源的集中分布區，僅該區耕地資源就占全市耕地總量的31.8%，資源總量優勢突出，而位于城市近郊地區的閔行、寶山兩區，耕地資源僅占全市總量的3.4%。

在耕地質量方面，據2014年完成的“上海市耕地質量等別補充完善工作”成果，全市國家級自然等別范圍位于5－7等，其中以6等地為主，占總面積的87%，主要分布于青浦區、奉賢區和崇明區等遠郊地區。全市耕地國家級利用等別范圍位于4－8等，其中以5等、6等地為主，分別占總面積的21%和70%，主要分布于奉賢區、嘉定區、寶山區、松江區；國家級經濟等別范圍位于4－7等，其中以5等、6等地為主，分別占總面積的20%和66%，主要分布于奉賢區、寶山區、金山區。尤其是近年來，部分耕地因設施種植導致的土壤次生鹽漬化以及施肥不當、長期酸雨導致土壤酸化等問題也成為制約耕地質量提升的障礙性因素。

在耕地資源生態貢獻方面。作為區域生態系統的重要組成部分，耕地資源的生態貢獻度主要反映了耕地資源總量占本區生態資源總量的比重。根據上海市生態紅線劃定方案，全市生態用地主要包括耕地、林地、河流水面、湖泊水面、水庫水面、坑塘水面、沿海灘涂、內陸灘涂、冰川及永久積雪、沼澤地等地類。各區在生態資源結構等方面差異較為明顯，其中耕地資源生態貢獻度最高的是金山區，將近70%的生態用地為耕地，耕地資源的穩定對維護區域生態安全、保障生態系統的正常運轉以及提升區域生態環境質量方面具均有不可替代的作用。除此之外，在嘉定區、松江區，耕地資源占本區生態資源的比例也在60%左右，而在生態資源相對豐富的崇明區，耕地資源占生態資源的比重僅為23.8%，遠低于其他區域。由此可見，從生態資源完備性角度考慮，在生態資源類型相對單一的地區，保障耕地資源總量的相對穩定性對維護區域生態平衡具有重要意義。

（二）土地用途管制強度空間分化

空間管制強度主要反映了區域內土地用途轉換的概率。管制強度較高的地區，其農地發展權的實現概率就相對較小，而管制強度較弱的地區，農地發展權價值顯化的概率相對較高。從耕地保護補償的政策實施目標分析，消弭耕地非農化的沖動越強，發展受限程度越高，管制強度越大，土地發展權的損失就越嚴重，因此在耕地保護補償中更應該得到較高補償額度。土地利用總體規劃作為區域土地政策調控的核心，對區域土地用途管制強度具有決定性作用。根據上海市土地總體規劃指標和土地年度計劃，區域內的土地用途管制強度可從各區新增建設用地占比、耕地非農化比例、耕地義務保有量和規劃永久基本農田占比方面進行分析。

在新增建設用地指標分配方面，新增建設用地指標越多意味著區域農地轉化為建設用地的數量越多，農地發展權的實現概率越高。根據上海市土地年度供應計劃，2014-2016年位于城市近郊地區的寶山區、閔行區和嘉定區始終是全市土地用途的高強度管制區域，3年新增建設用地平均比例都在1O%以下，而位于遠郊地區的奉賢、松江、金山等區域，新增建設用地指標均值都在13%以上，土地用途管制強度相對較低。

在新增建設用地占用耕地指標方面，可占用耕地指標越多，耕地一定時期內轉換為建設用地的概率越高，農地發展權價值實現的可能性越大。根據上海市土地年度供應計劃，2014-2016年，全市新增建設用地中耕地平均比例高達67.9%，尤其在嘉定、青浦和奉賢等區，新增建設用地占用耕地平均比例高達70%以上，而位于遠郊地區崇明，該比例僅為58.6%，農地發展權受限程度的空間差異顯而易見。

在耕地保有量和永久基本農田面積方面，耕地保有量反映區域內規劃確定的耕地保有底線，耕地保有量占比越高，說明該區域管制強度越大。另一方面，在我國嚴格的耕地保護制度下，永久基本農田被賦予了有別于一般耕地的特殊保護措施，其管制強度和要求均較一般耕地更加嚴格，因此，永久基本農田占耕地的比例也是反映區域內土地用途管制強度的重要指標。根據上海市土地利用總體規劃調整完善成果，至2020年，全市耕地保有量約為282萬畝，其中永久基本農田252萬畝，占耕地面積的89%。從各區耕地和基本農田占本區土地資源比例分析，金山、奉賢兩區耕地和永久基本農田占本區域內土地面積比例顯著高于其他區域，均超過30%，尤其是金山區，耕地保有量占區域土地面積的比例高達42.4%，農地發展權受限問題尤其突出。

基于以上分析可看出，在耕地資源自身空間分布非均衡和區域土地用途管制空間失衡的大背景下，需要統籌考慮各區耕地資源稟賦和區域內的管制強度兩方面因素對農地發展權價值損失補償。尤其是對于城市周邊地區的閔行、嘉定等區，作為土地用途管制的重點區域，農地發展權受限表現尤為突出，因此耕地保護補償可適當向該區傾斜，以提高補償資金的利用效率。

三、未來耕地保護補償制度建設的新方向

基于上海市耕地資源空間布局非均衡和區域土地用途管制強度的巨大差異，未來耕地保護補償制度的改進，需要走出單一的以耕地數量為唯一分配標準的分配模式，更多的需要將區域農地發展權受限因素納入分配方案的設計中，凸顯耕地資源的區域差異和土地用途管制政策對耕地保護補償資金分配方式的影響，提高耕地保護補償資金利用效率。通過將耕地保護制度的強化與補償資金的分配相掛鉤，逐步提升補償政策績效水平。具體來看，未來的耕地保護補償方式可從以下兩方面進行改進。

（一）建立耕地保護補償方案設計的預評估機制

補償方案設計應當與全市土地利用總體規劃結合，充分反映規劃對區域農地發展權價值的引導作用。根據評估結果制定更加合理的補償資金分配方案，同時以規劃調整為契機，適時對補償標準和補償方案進行定期修正，實現耕地保護補償方案的設計與土地用途管制政策的充分銜接。在耕地保護補償政策的執行中，可引入修正系數，從全市層面對耕地保護補償資金分配進行合理修正，改變單一的以耕地資源數量為唯一標準的分配方式。

（二）引導耕地保護補償政策由單一的“輸血”向“造血”轉變

對于高度城市化的上海市而言，多數地區農民生計方式已經實現了較大轉變，農民對耕地的依賴程度已經處于較低水平，傳統的耕地生產功能已經退化，因此試圖通過耕地保護補償將農戶固化在耕地上已經難以實現。另一方面，隨著農民收入水平的提高，在人均耕地面積并不富裕的背景下，以“發錢”為目的補償對農戶的吸引力已經逐漸降低，而在現有補償標準在短期內并不能達到以補償改變農民農地使用動機的拐點。因此未來的耕地保護補償政策應與引導農村新興產業發展相結合，充分利用耕地資源的多功能屬性，通過顯化耕地資源生態、文化價值，提升耕地價值?！?/p>