美國農業立法變遷過程及對中國的啟示

◎于牧雁

農業立法指為維護農民權益、促進農業發展而制定農業相關法律的過程。農業立法是國家相關部門管理農業的重要手段，具有一定的穩定性、強制性。為促進農業發展，中國應在借鑒其他國家先進農業立法的基礎上，不斷完善中國農業立法。

一、美國農業立法的變遷

（一）美國農業立法的發展歷程

美國農業立法始于美國獨立初期，經過二百多年的發展，已逐步形成完善的農業立法體系。美國農業立法的發展歷程可以分為以下幾個階段：

第一，獨立初期。為恢復被戰爭破壞的國家經濟，當時的美國政府制定了售賣公有土地及征收關稅的政策，以期提高土地利用效率，并制定了相關法律保證這些措施的順利實施。如1785年，美國聯邦政府頒布了出售公有土地的法律等。這些與土地相關的法律和政策為美國農業經濟發展提供了重要支持，同時也推動了美國西部地區農業的發展進程。

第二，農業半機械化時期。1840年以后，隨著工業革命的浪潮涌向美國，新的農業生產技術應運而生，美國農業立法也隨生產方式的變化逐漸改變。1862年，美國政府頒布《宅地法》，為農民提供了充足的土地。

第三，農業機械化時期。在這一時期，農業立法的目標逐漸轉變為調整農業生產方式和生產關系。1929年，美國政府頒布《農產品銷售法》，通過建立農產品聯邦農場局，根據市場需求調整農產品供求關系，以市場需求為導向指導農業生產。

第四，戰后時期。二戰以后，美國為了促進國內農業發展修訂了一批新的法律條例。一方面，為緩解農產品過剩問題，美國聯邦頒布了《1985年食物保障法》等一系列法律；另一方面，美國國內開始追求農業可持續發展，例如1997年《土壤和水資源保護法》中明確規定保護土壤、節約水資源等。

第五，新世紀至今。這一時期美國立法制度不斷修訂，法律日益完善。2002年，美國政府提出加大農業補貼的法律；2014年，美國再次頒布《新農業法案》，對農業保險、補貼、環境保護等方面做出具體規定。

（二）美國2014年農業法案的主要內容及特點

2014年，時任美國總統奧巴馬簽署了新的農業法案——《2014年農業法案》，該法案是美國農業立法變遷中的最新成果，內容完備，涉及了農業發展各方面內容。

第一，在農業補貼立法方面，制定了更完善的農業補貼方式，政府預先設定農產品參考價格，決定補貼的數額；取消了一些不合適的補貼，如乳制品價格補貼等；制定了科學化的補貼公式：補貼金額=項目補貼單產×項目補貼基礎面積×補貼率×85%，利用這一公式，為農民提供更合理的農業生產補貼。

第二，在農業保險立法方面。美國《2014年農業法案》為農民提供了更多的保險項目，更好地保障農業生產；另一方面，提供了棉花生產補貼，彌補了該方面的不足。同時，對于那些具有期限限制的災害援助項目，不限期地擴大保險范圍。并強制農民購買相關農業保險。

第三，在農業環境立法方面。一方面，重視對土地等農業資源的保護，如提高退耕還林的規模等；另一方面，不斷實現農產品生產、加工的技術創新，加強科技推廣力度。

通過美國農業立法內容可以看出，美國農業立法具有以下特點：首先，美國農業立法體系比較健全，以法律的形式確定了農業發展相關政策的地位，為農業發展各方面內容提供了具體的法律依據；其次，美國農業法律具有較高的可操作性，對農業發展的細則進行了具體規定，如在農業補貼中，制定了科學化的補貼公式等；再次，美國重視根據農業發展的要求，不斷完善相關農業法律，實現法律內容的與時俱進。

二、中國農業法律政策的現狀及不足

（一）中國農業法律的現狀

1.農業保險立法現狀

長期以來，在中國農業立法中，與農業保險有關的立法一般散見于《保險法》、《農業法》以及部分行政法中。2012年頒布的《農業保險條例（征求意見稿）》是中國專門農業保險立法開始出現的標志。2016年，國家再次頒布《農業保險條例（修正版）》，對2012年的農業條例進行了修正。

2.農業補貼立法現狀

目前為止，中國尚未制定與農業補貼相關的專項法律。農業補貼相關規定或是集中在一些農業相關法律中，如《農業法》《農業保險條例》等，或是存在于國家制定的政策文件中，如糧食直補政策等。

3.農業環境立法現狀

目前來看，在《農業法》《環境保護法》中都存在關于農業環境的相關規定。部分省份也已經意識到保護農業環境的重要性，并制定了專門的農業環境保護法律，如2006年湖北省頒布《湖北省農業生態環境保護條例》，對農業生態環境保護問題作出了詳細規定。但是，國家尚未頒布專門的農業環境法律。

（二）中國農業法律政策的不足

1.農業保險立法的不足

首先，農業保險的立法缺乏長效機制。國家制定農業保險法的本質為農業提供支持，然而就目前情況來看，我國現行《農業保險條例（2016年）》中的具體細則缺乏可操作性，無法為中國農業保險提供依據，也無法切實發揮其自身在保障農業長期發展方面的作用。

其次，根據《農業保險條例》規定，中國農業保險遵循“自愿性”原則，但根據其他國家農業保險法發展可以看出，自愿性的原則不符合農業發展需求。在缺乏國家強制規定的前提下，參保人比較容易產生福利經濟學中的“搭便車”心理，認為農業保險是公共物品，自己可以免費享用。這種為參保人提供了逆向選擇的“自愿性”，無法切實維護農業主體的利益。

再次，農業保險法律關系尚不明確。中國現有的《農業保險條例》僅以義務規定的形式約束了相關保險公司及政府部門的職責與行為，導致各保險提供主體之間缺乏明確的法律關系進行規范。一方面，各保險提供主體之間極易出現職責越位與錯位現象，部分地方政府部門承擔了農業保險大部分工作，使得其他保險提供主體無法有效發揮作用；另一方面，部分保險公司為獲取農業保險經營資質，利用一些違法手段騙取政府支持。而農業保險參與人則處于弱勢地位，大多數情況下只能被動接受政府及農業保險公司提供的保險。

2.農業補貼立法的不足

首先，尚未形成健全的農業補貼法律制度體系。一方面，現行農業補貼大都以政策的形式規定，缺乏權威性較高的補貼立法，重政策、輕法律的現象比較明顯；另一方面，農業相關法律中對農業補貼的規定大都是簡單的原則性規定，未切實觸及農業補貼的實質，未能切實發揮農業補貼的作用。

其次，農業補貼法制主體的組織化程度有待加強。在農業補貼過程中，忽視了農民作為權益主體的地位，未能充分考慮農業發展及農民的需求，也沒有立足于農業可持續發展的長遠角度，這使得農業補貼難以有效執行。

再次，農業補貼立法的結構設計有待完善。WTO規則是中國農業補貼立法的基本框架。目前來看，在中國現行農業補貼中，“黃箱”農業補貼較多，而“綠箱”及“藍箱”農業補貼相對較少。這一結構設計使得大部分的農業補貼資金流向流通領域，農業生產領域的補貼不足。而流通領域的補貼又很難得到切實監管，無法調動生產者的積極性。

3.農業環境立法的不足

首先，農業環境保護法律制度過于原則化，現行農業環境保護法律雖然對農業環境保護相應問題作出了規定，但其具體細則過于原則性，未能提供切實有效的農業環境保護措施。

其次，現行農業環境立法相對陳舊，無法滿足現代農業立法需求。近年來，國家大力倡導建設新農村，發展現代化農業，對農業環境保護也提出了新的要求，例如著力提高農產品質量，發展綠色農業等。但是由于更新速度緩慢，現行農業環境立法仍停留在傳統農業立法的基礎，無法有效地為現代農業發展服務。

三、美國農業立法變遷對中國的啟示

通過對美國農業立法的分析以及對中國農業立法現狀不足的調查，中國農業立法可以從以下幾個方面借鑒美國農業立法的先進經驗。

（一）完善中國農業保險立法的建議

1.完善立法原則

第一，農業保險立法應堅持政府扶持的原則，切實發揮政府在農業保險立法方面的作用。政府可以從法律層面切實保證農業保險立法的有效性，也可以從財政層面，加大對農業保險實施的資金支持，還可以從行政層面利用行政手段對農業保險立法進行適當干預，切實保障農業立法的有效性。

第二，農業保險立法應堅持強制與自愿相統一的原則。對于小麥、水稻等主要農產品，農業保險立法中應強制農民購買此類農產品相關保險。而對于其他一般農產品，農民可在綜合衡量收支情況的前提下，自愿購買農業保險。

第三，農業保險立法應堅持因地制宜的原則。農業保險立法應根據各農業生產區域的不同情況，制定不同的保險細則，完善投保險種及具體金額等。如在病蟲害頻發區域，規定當地政府部門應該制定針對病蟲害的農業保險險種等。

2.明確農業保險立法各主體的法律關系及相關制度

第一，明確農業保險提供主體的法律關系。中國現有的農業保險提供主體包括政府、商業保險公司、農業保險公司等。在農業保險立法中，應明確規定各主體的地位，一方面，要重視發展成熟的商業保險公司在提供農業保險方面的作用；另一方面，要不斷完善農業保險公司的經營業務，使其更好地為農業保險服務。同時，政府應在提供農業保險的同時，加強對保險公司的監管，并為保險公司提供支持。

第二，構建完善的農業保險運作機制。首先，要明確政策性農業保險與商業性農業保險的經營范疇，政策性農業保險主要由政府負責，政府應該為參與農業保險的農民及相關農業保險公司提供相應的支持；商業性農業保險主要由商業保險公司及部分農業保險公司負責，主要是在政府支持范圍內，為農民提供相關補貼。該類保險可以采取市場化的經營方式，實現風險轉移，也可以采用“保險+貸款”的組合方式，構建“誘導性強制保險”。其次，政府應該設立一定的農業保險巨災風險準備金，當保險公司面臨經營危機時，為公司解決資金不足的問題。

第三，建立農業保險的再保險制度。再保險制度，指保險人在簽訂保險合同后，再與第三方機構制定一份分保合同，再保險制度有利于分散保險人的風險。在農業保險立法中，也應該明確規定建立再保險制度。為建立農業再保險制度，政府應該通過制定優惠政策、提供財政補貼等激勵政保險公司增設再保險業務，也可以成立專門的第三方再保險公司。

（二）完善中國農業補貼立法的建議

第一，應建立健全農業補貼法律體系。首先，應進一步明確農業補貼法律制度的概念。相關立法部門應該不斷豐富農業補貼立法理論，明確農業補貼立法維護農民利益、促進農業發展的基本宗旨，并在符合國家基本法律要求的范圍內，明確農業補貼法律制度概念。其次，切實提高農業補貼立法效率，應該重視加快農業補貼立法速度，并根據農業發展實際，不斷完善相關規定，提高農業補貼法律的時效性。再次，進一步規范農業補貼立法程序。在立法過程中，應該堅持某項具體的農業法律制度出發，完善決定程序、實施程序等的過程。同時，要明確不同立法主體在立法各環節的職責及義務，實現農業補貼立法的規范化發展。最后，應不斷完善農業補貼立法的結構設計，在WTO規則允許范圍內，根據中國農業發展實際，調整農業補貼結構，增加農業生產方面的直接補貼，并加強對流通領域農業補貼資金的監管。

第二，應不斷改善農業補貼法律實施的社會條件，為法律的實施提供良好的外部條件。首先，要重視農業補貼方式的法制化宣傳。提高農民對農業補貼方式的認識，使農民更好地利用農業補貼，維護自身農業生產權益。其次，重視對農業補貼方向的監管。要立足于便民的原則，在農村地區設立補貼機構，并在補貼機構內設立專門的監管機構，在監督主體的選擇上，應該堅持主體多元化的原則，充分發揮農民、政府部分的監督作用，對補貼的申請、核算、發放等各過程進行有效監督，并實現農業補貼信息的公開。

（三）完善中國農業環境立法的建議

1.完善農業環境立法的基本思路

第一，建立健全專門的農業環境保護法律。國家應立足于現代農業發展要求，根據可持續發展的原則，在綜合考察中國農業環境保護的現狀的基礎上，制定一部全面、科學的農業環境保護法律，為各省份的農業環境立法提供依據與保障。同時，應重視提高法律規定的可操作性，切實發揮其在農業環境保護方面的作用。

第二，實現農業環境立法的程序化和科學化，提高立法質量。在農業環境立法中，一方面，應堅持農業資源與環境立法體系并存，并對兼屬農業資源與農業環境的空氣、水等進行單獨立法，切實保證立法的全面性和有效性，避免立法的重復；另一方面，提高農業環境保護政策的權威性、規范性，為環境保護政策的執行提供法律保障，使環境保護政策能夠有效輔助環境立法發揮作用，促進農業環境保護立法的科學性。

2.完善農業環境立法相關制度設計

為切實發揮農業環境立法的效力，農業環境立法中，應該重視不斷完善農業環境保護相關制度。

第一，應構建完善的農業環境影響評價制度。農業環境影響評價制度是評估農業環境影響因素的有效制度，在中國農業環境立法中，應完善該制度設計。在評估影響農業環境的因素時應堅持全面性的原則，既要考慮建設項目及規劃對農業環境的影響，也應該全面考慮農業生產活動對農業環境的破壞，不斷拓寬評價范圍。同時，要加強對各種影響因素的監管。一方面，政府相關部門應做好農村地區各類項目審批，并自覺接受其他部門及群眾的監督。其他部門應加強對環境影響報告的事后審查，切實保護農業生態環境。另一方面，應加強對農業生產活動的監管，合理評價各類生產活動對環境的影響，并著力改進污染較大的農業生產活動的生產方式。

第二，應構建完善的農業環境補貼制度。農業環境補貼指對于那些積極參與農業環境保護且在生產發展中存在一定困難的企業以及農民，給予相應的補貼。首先，要在綜合保證本地區農業環境的基礎上，制定科學的農業環境質量標準，并與那些積極參與的企業及農民簽訂協議，規范農業環境補貼的標準。其次，實現農業環境補貼項目的多樣化，涵蓋農業環境各方面。再次，加大農業環境補貼力度，既要為農產品銷售者提高環境補貼，也要為農業生產者提供補貼，同時采用直接支付的方式提供補貼，切實提高相關企業及農民保護農業環境的積極性。