供給側改革視角下新型農業經營主體發展的思考

◎雷云云

一、引言

在2015年到2017年連續三年的中央一號文件中，新型農業經營主體這一概念高頻出現。其中，2017年中央一號文件中特別指出，要從“深入推進農業供給側結構性改革”的角度出發，大力培育新型農業經營主體，以此來增強農業農村發展新動能。新型農業經營體系主要是基于傳統農業的家庭承包經營，大力發展家庭農場、農民合作社、專業大戶和農業產業化龍頭企業等核心組織，適度發展其他組織形式，以此形成農業運營的適度規模化，農業服務的適度社會化，開辟農業農村健康可持續發展的新路徑。

二、新型農業經營主體的供給側改革要素分析

農業供給側改革主要包括人才、土地、資本和技術創新等四大要素，優化重組要素結構是落實農業供給側改革的切入點。

（一）培育新型農業經營主體的特需人才

制約新型農業經營主體健康發展的首要障礙是配套的新型農業技術人才和新型農業經營人才的缺失，及由此導致的新型農業產業鏈條功能不完善的問題。為此，新型農業經營主體的“新”字首先是指人才素質的新，新型農業經營主體需首先解決特需人才的培育和使用問題。農業主管部門需推動新型農業經營主體與高校及科研院所展開緊密產研合作，由新型農業經營主體負責農業專業技術與經營人才培育資金投入，借用涉農高校及科研院所的智力來加快現代農業產業鏈發展所需的專門人才的培育，提升農業產業鏈現代化所需各類人才的供給數量與質量，補齊農業供給側的短板，深化農業產業化和市場化的水平，盡早培育一批符合區域農產品特質，具有區域影響力和產業帶動力的新型農業經營主體。

（二）完善新型農業經營主體的土地政策

完善土地流轉機制有助于改進當前的農業產業結構，促進農業由小農作業模式向工業化作業模式轉變，形成具有規模效益和產業鏈價值的現代農業。但在現行制度架構規制下，農地所有權流轉問題觸及各類法律法規的變更問題，故此，在此討論的農地流轉政策系指農地經營權流轉。農戶在依法自愿有償前提下將其土地承包經營權轉讓給新型農業經營主體的行為可兼顧現行法律權威和交易雙方的利益。但部分新型農業經營主體出于利益最大化考慮而將農地用途變更，從而損害政府農地政策和農戶的長遠利益。為此，在實施面向新型農業經營主體的農地新政時，農地主管部門需加強農地依規劃使用，嚴肅執行農地用途變更事項審批權。面向新型農業經營主體的土地政策既要重嚴管，還要強調行政指導。農業主管部門可利用大數據分析手段來規劃農業生產結構，并結合農產品市場需求特征來調整農業生產結構，依據供需對接原則來指導農地種養品類，切實實現農業供給側調結構預期目標。

（三）優化新型農業經營主體投融資體系

“補短板”是農業供給側改革的基本要求之一，農村水利、道路等基礎設施建設投資缺位是制約新型農業經營主體發展的主要短板。補齊農業基礎設施投資短板的關鍵在資金融通環節。傳統農業基建投資主體是地方政府，資金來源主要依靠財政；而當前支農性財政支出項目存在管理機構層級繁多，資金利用效率低下，資金監管效能差等諸多問題。加強財政支農資金監管力度，提升資金運用效能，降低資金撥放管理環節的交易成本，是優化財政支農資金使用效率，改善新型農業經營主體經營環境的必要舉措。再者，農業基建投資需引入多元化融資模式，暢通互聯網金融、資金眾籌等新興融資渠道。針對新型農業經營主體面臨的融資難題，新型融資渠道所具有的經營靈活性、產品創新性，與新型農業經營主體的資金需求多樣性之間具有較高契合度，二者之間的有效對接有助于新型農業經營主體在享受“一站式”融資服務的同時降低融資成本。

（四）鼓勵新型農業經營主體的技術創新

農業供給側與需求側間的核心問題是當前農產品供給側存在的“量多質劣”現象，與城鄉居民對農產品品質日益增長的需求之間無法調和的矛盾。從農業供給側改革角度分析，增加農業技術投入力度以提升農產品品質是化解農業供給側與需求側結構性矛盾的關鍵內容。為此，農業主管部門應以新型農業經營主體為載體來增加農業技術投入，推動農業技術創新，提升農產品質量。在農業供給側技術創新要素方面，新型農業經營主體首先要著重于農產品技術的推廣應用；穩步擴大新型優良作物種植面積；實施精準農業技術以提高高品質農產品供應占比；加強對農戶的農技培訓工作，推廣高效農業技術，提升農業生產率。其次，地方農業主管部門要打造一批家庭農場示范樣板，大力推廣農業技術標準，積極實施各類農業標準技術和農產品地理標識技術，對農產品品質進行分級衡量，以差異化品質的農產品來提升收益。農業莊園還應積極響應政府主導的生態農業戰略和精準農業戰略，推廣綠色化種養殖技術，降低農藥化肥對農作環境的破壞水平，為建設生態友好型農業生產方式貢獻力量。

三、新型農業經營主體分類發展策略探討

（一）培育新型農業職業農民群體

當前的新型農業經營主體培育政策更多的關注對家庭農場、專業合作社、農業龍頭企業等規模化經營的新型農業經營主體的扶持，鮮有對傳統農業中的農戶經營者的扶持。針對傳統農業中的農戶經營者的扶持政策主要著眼于在新型農業技術推廣階段對農戶們的標準化培訓，其余政策鮮見提及個體農戶。這表明政府缺乏對以家庭為單位的新型農業經營主體的支持意愿和行動。培育以家庭為單位的新型農業經營主體，將傳統小農改造為掌握現代農業技術與經營理念的新型農業經營主體，其價值不僅在于經濟效益，更在于這一行動可增加農村社會穩定性，帶來顯著的農村社會效益。

對以家庭為單位的新型農業經營主體的扶持措施主要從農產品品牌打造和資金扶持兩方面展開。一是以行政力量引導農戶打造農產品品牌。地方政府可通過財政補貼的方式來引導小農種養品種與鄉鎮主推農產品品種保持一致，從而形成“分散種植，規模銷售”的新型農業經營格局。此舉有助于農戶在保留種植自主權的同時獲取規模經營效益，且可在地方政府引導下打造地理標志型農產品品牌，從中獲取農產品品牌溢價收益。二是給予農戶信貸和稅收優惠政策支持。在當前信貸政策趨緊的金融形勢下，個體農戶難以從正規金融機構獲得資金支持。政府應敦促金融部門發展面向小農的信貸產品，對農業生產貸款申請要優先房貸，并輔以貼息支持；稅務部門可對發展集約化經營的農戶的新增農業基建投資項目給予稅收優惠，以此引導傳統農戶向新型職業農民的轉變升級。

（二）推動專業合作社市場化運作

農產品專業合作社的概念肇始于2006年中央一號文件提出的農民合作社，自此以后，歷年的中央一號文件一直將農產品專業合作社作為打造新型農業經營主體的核心力量加以重點培育。但在實踐中，部分學者研究結果表明，農產品專業合作社中的很多社員是掛名農戶，其目的是套取財政資金支持，由此被稱為“皮包合作社”。近十年來，在各級政府財政資金的大力扶持下，農產品專業合作社進入快速成長期。這令眾多的種養大戶和村干部看到專業合作社快速發展背后的政策紅利，隨即采取找同鄉掛名社員建立合作社以套取財政資金支持，這嚴重背離合作社成立初衷。

針對此，地方政府應削減對合作社的部分財政資金支持項目，轉而引入市場化機制來激發農產品專業合作社的自主運營活力，重新塑造農產品專業合作社的市場化運作新環境。地方政府可將由此節約的財政資金轉而直接用于對合作社社員的技術培訓，以促進農產品新品種和新技術的推廣；這些資金亦可用于對合作社產品的質量認證和市場推廣上，引導農產品專業合作社以市場為導向來調整農產品結構，提升農產品質量，切實壓縮皮包合作社套取財政資金的空間。再者，金融機構應針對新型農業經營主體的信用特點來創新農業金融產品，開發諸如農業土地經營權抵押貸款業務，引入第三方信用擔保機構來平抑面向新型農業經營主體的信貸風險，為專業合作社的市場化運作提供有力的資金支持。

（三）引導家庭農場擴大經營范圍

其一，以家庭農場為載體推進農業供給側改革。中央一號文件中對家庭農場的政策定位是“創造良好的政策和法律環境，采取獎勵補助等多種辦法，扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場”。與傳統小農經營模式和種養大戶相比，家庭農場在成立伊始就配置各類先進農機裝備，并廣泛運用先進農業種養殖技術來實施農業作業，通過規模化、現代化經營方式來獲取更高經營利潤，故家庭農場是今后一段時期推進農業供給側改革和實施現代化和規模化農業的主攻方向。

其二，依托家庭農場實施“一、三產”融合式發展。與傳統小農相比，家庭農場在較高層次上將分散的勞力、資金和土地等生產要素進行集聚，有能力實施規模化的農資采購，從而降低農產品生產經營成本；家庭農場具有推廣先進農業技術實力，應通過執行農業作業標準化和農產品品牌化戰略來提升其農產品附加值；家庭農場應積極落實農產品質量標準和農產品地理信息標準，加強對其產出農產品的地理追溯管理，以此來化解由農產品供給側結構失衡問題所引發的農產品供需矛盾，增進城鎮消費者的消費體驗感和支付意愿。