城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略視野下美麗鄉(xiāng)村的建設規(guī)劃取向與實現路徑

◎仇傳輝

當前我國的美麗鄉(xiāng)村建設已經取得了階段性成績，但我們也要清醒的看到，我國美麗鄉(xiāng)村建設中仍存在體制改革滯后、建設資金不足、農民參與積極性不高等問題。這些問題的存在極大的限制了美麗鄉(xiāng)村建設的發(fā)展，也不利于城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的實施。因此，必須在實踐中不斷總結經驗，促進上述問題的解決，才能最終實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標。

一 、城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略視野下美麗鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃取向

2017年10月，習近平總書記在十九大報告中明確指出，當前我國社會的主要矛盾已經轉化為人民美好生活需要與發(fā)展的不平衡不充分之間的矛盾。2010年至2016年，我國城鄉(xiāng)居民收入差距的絕對值由13190元擴大至21253元，收入差距增幅達61.13%，城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡問題愈加凸顯。而美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的制定恰恰就是為了解決我國農村與城市經濟發(fā)展不平衡的問題。

（一）美麗鄉(xiāng)村建設必須以提高農民生活水平，避免農村空心化為根本取向

近年來，我國農村居民收入水平增長較慢，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大，主要原因在于農業(yè)現代化發(fā)展滯后及農業(yè)產業(yè)化水平低，導致農村人口收入增長乏力，大量農村勞動力外流，農村空心化問題凸顯。農村居民收入增長緩慢主要由以下幾方面造成：一是農業(yè)現代化發(fā)展滯后。首先，我國農村人口眾多，人均耕地不足，分散經營極大地限制了大型農業(yè)機械的運用，農業(yè)現代化進程與農業(yè)現代化建設目標存在明顯差距。其次，農業(yè)現代化程度低，農業(yè)生產中占用的人力資源數量巨大，在人口紅利逐漸消失的當下，造成農業(yè)生產人力成本進一步上升，使農村人口增收難度進一步加大。最后，國家實施的農業(yè)生產補貼政策加大了財政負擔，使國家用于農村基礎設施等其他方面的支出減少，不利于農村經濟發(fā)展，造成農村人口外流及空心化問題凸顯。二是農村產業(yè)化水平低。首先，隨著我國城市工業(yè)化進程的加快，導致整個社會環(huán)保壓力加大，限制了農村地區(qū)工業(yè)的發(fā)展，不利用農村人口收入增長。其次，農業(yè)生產占用大量勞動力，導致農產品深加工等高附加值產業(yè)勞動力不足，不利于農村經濟發(fā)展，也影響了農村人口收入水平的提高。因此，在城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略視野下美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的制定必須以增加農民收入，提高農民生活水平為根本取向。惟其如此，才能有效防止農村人口外流，遏制農村空心化發(fā)展趨勢。

（二）美麗鄉(xiāng)村建設必須以均衡城鄉(xiāng)發(fā)展，去城鎮(zhèn)中心化為基本取向

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃制定中，過分強調城鎮(zhèn)在區(qū)域規(guī)劃體系中的中心地位。以城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展為中心制定的發(fā)展規(guī)劃，一定程度上遏制了農村經濟社會發(fā)展。由于對農村作為獨立的發(fā)展單元重要性認識不足，一直將鄉(xiāng)村建設作為城鎮(zhèn)發(fā)展的從屬，未能將美麗鄉(xiāng)村建設提高到國家戰(zhàn)略的高度上來考量。導致規(guī)劃制定過程中對農村地區(qū)的具體情況研究不夠深入，對美麗鄉(xiāng)村建設實踐的指導性不強。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略視野下，美麗鄉(xiāng)村建設必須扭轉原來規(guī)劃制定以城鎮(zhèn)為中心的趨勢，在規(guī)劃制定中真正把發(fā)展重心轉移到農村建設上來。具體來說應從以下兩方面入手：一是各級政府要扭轉之前以城市發(fā)展為主的城鄉(xiāng)發(fā)展觀念，切實樹立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意識，為美麗鄉(xiāng)村建設奠定堅實的思想基礎。二是各級政府要在預算中加大對美麗鄉(xiāng)村建設的投入力度。參照世界發(fā)達國家的發(fā)展經驗，在目前我國人均國內生產總值超過8000美元，農業(yè)產值占國內生產總值低于10%的情況下，已經具備了工業(yè)反哺農業(yè)的基本條件，目前正是我國美麗鄉(xiāng)村建設發(fā)展的良好契機。因此，各級政府在美麗鄉(xiāng)村建設上務必扭轉思想、加大投入，以去城鎮(zhèn)中心化為基本取向，努力實現城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

二 、城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略視野下美麗鄉(xiāng)村建設與發(fā)展中存在的問題

2000年以來，隨著我國經濟的飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元體制下城鄉(xiāng)經濟發(fā)展差距不斷拉大。為縮小城鄉(xiāng)差距，專家學者提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的觀點。從2005年十六屆五中全會提出建設美麗鄉(xiāng)村至今，我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的發(fā)展大致經歷了三個階段：2005年至2007年的發(fā)展規(guī)劃制定階段。以十六屆五中全會的社會主義新農村建設為契機，各地為建設美麗鄉(xiāng)村，制定了大量城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃。2008年至2012年，經濟較為發(fā)達的南方省市開始針對美麗鄉(xiāng)村建設進行小范圍試點。比較成功的有湖南的瀏陽永安鎮(zhèn)和望城光明村等。這些地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設發(fā)展較好的主要原因在于當地經濟基礎較好，同時地方政府投入力度大。2013年至今，以農業(yè)部牽頭開展的現代化美麗鄉(xiāng)村建設活動為載體，美麗鄉(xiāng)村建設開始在全國大范圍推廣［1］。

近年來，我國美麗鄉(xiāng)村建設在農村環(huán)境整治、鄉(xiāng)村文化培育方面取得了一定的成績，但仍然存在諸多問題，主要體現為如下方面：

（一）重“硬件”建設，輕“軟件”發(fā)展

在美麗鄉(xiāng)村建設的初級階段，基層政府都把村容村貌整治作為一項重點工作來抓，通過農村環(huán)境集中連片治理，對人畜糞便進行集中處置等方式，優(yōu)化了農村環(huán)境，取得了美麗鄉(xiāng)村建設階段性成果。但美麗鄉(xiāng)村建設決不僅僅是村容村貌的整治，最根本的是要為鄉(xiāng)村留住人才，促進農村經濟發(fā)展。這就離不開土地、戶籍、社保、醫(yī)療等各項政策的配套落實。但目前相關配套政策落實仍存在較多問題，主要表現在：

一是土地制度改革問題。目前我國實行農村土地集體所有的土地制度，美麗鄉(xiāng)村建設中土地改革主要面臨兩方面問題：首先，國家提倡的農村土地流轉與農村地區(qū)配套產業(yè)發(fā)展不銜接，土地流轉后產生的失地農民無法做到勞動力就地轉移等問題，影響農村土地流轉政策的落地。其次，在美麗鄉(xiāng)村建設過程中涉及到農村土地性質的轉變，由宅基地變?yōu)榻ㄔO用地，由于農村土地不具備城市建設用地的土地使用性質，導致小產權房問題泛濫。

二是戶籍改革、社會保障、醫(yī)療改革等問題的推進與美麗鄉(xiāng)村建設不配套。首先，戶籍改革滯后嚴重影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展。我國城鄉(xiāng)二元體制的始作俑者就是城市戶籍與農村戶籍的劃分。不可否認，這種劃分方式在當時計劃經濟體制下有其一定的合理性。但隨著我國社會主義市場經濟的發(fā)展，這種與時代發(fā)展不匹配的制度卻遲遲沒有退出歷史舞臺，極大的限制了城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的實施。二是由戶籍制度衍生出的城鄉(xiāng)社會保障差別。目前由于我國城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平差距較大，導致農村居民與城市居民可以享受的國家社保財政補助也存在較大差別。這也進一步造成了農村人口外流，使城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡進一步加劇。最后，醫(yī)療制度改革問題。由于目前城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡，導致優(yōu)質醫(yī)療資源向大城市的大醫(yī)院過度集中，造成農村地區(qū)醫(yī)療資源缺乏。加之農村地區(qū)社會醫(yī)療保障水平低，農村居民看病難、看病貴問題尤為突出。這也極大的限制了城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的實施。

（二）建設資金不足，農民積極性不高

一是美麗鄉(xiāng)村建設社會資金參與力度不足，造成資金短缺。當前，我國美麗鄉(xiāng)村建設中主要依靠政府財政資金，社會資本參與力度不足。2016年，我國一般公共預算收入15.96萬億元，一般公共預算支出18.78萬億元，缺口近3萬億元。國家每年在“三農”、社會保障等民生問題上投入了大量資金，但同時又要面臨科研、軍事、航天等方面支出的壓力。因此，在美麗鄉(xiāng)村建設過程中必須努力激發(fā)社會資本的參與熱情，降低對政府財政資金的依賴程度。惟其如此，才能促進美麗鄉(xiāng)村建設的可持續(xù)發(fā)展

二是參與主體方面，農民的積極性并沒有得到發(fā)揮。美麗鄉(xiāng)村建設的主陣地在農村，農民作為農村真正的主人，也是美麗鄉(xiāng)村建設的主力軍，但是，在美麗鄉(xiāng)村建設活動中，農民參與的積極性并不高，主要原因在于：首先，政府宣傳引導不夠，農民對美麗鄉(xiāng)村建設的意義認識不清。部分群眾對美麗鄉(xiāng)村建設能夠對自身生產、生活方式帶來的改變認識不到位，美麗鄉(xiāng)村建設與己無關的思想在普通民眾中仍占有相當比重。其次，民不可與慮始，而可與樂成。受本身所處階級及環(huán)境的限制，大部分普通民眾對于眼前利益有切身感受，對于長遠利益卻很難認可。美麗鄉(xiāng)村建設投入大且投資回收期長，也是造成農民對美麗鄉(xiāng)村建設積極性不高的重要原因。

（三）參與部門過多，監(jiān)督檢查不到位

一是美麗鄉(xiāng)村建設過程中參與部門眾多，組織協(xié)調困難。首先，從部門層級看，如區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村三級管理部門相互之間職責劃分不清，影響政策落實效果。各級政府行政部門在落實美麗鄉(xiāng)村建設工作中更多是將任務目標進行層層分解向下落實，整理下級上報的工作成果，具體實際工作參與較少。行政村作為美麗鄉(xiāng)村建設工作的末梢，負責各項工作的具體實施，但區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者更高層級的政府部門在美麗鄉(xiāng)村建設過程中到底該履行何種職責，目前相關規(guī)定仍不夠清晰。其次，政府內部各平行部門之間協(xié)調困難。比如鄉(xiāng)村環(huán)境整治涉及環(huán)保部門，各項配套政策落實涉及醫(yī)療、社保、土地等部門，它們之間相互之間不存在隸屬關系，在美麗鄉(xiāng)村建設過程中往往各自為戰(zhàn)，協(xié)調難度較大。

二是對美麗鄉(xiāng)村建設過程中存在的問題監(jiān)督檢查不到位。首先，監(jiān)督手段單一，監(jiān)督效果不佳。由于美麗鄉(xiāng)村建設點多面廣，政府職能部門的監(jiān)督力量不足，難以對責任區(qū)域進行監(jiān)督全覆蓋，導致監(jiān)督效果不佳。其次，對監(jiān)督檢查發(fā)現問題整改不及時的現象仍然存在。由于政府內部監(jiān)督獨立性較差、各部門之間溝通不暢等原因，導致在美麗鄉(xiāng)村建設中發(fā)現的問題未能及時整改的現象仍然存在。

三 、城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略視野下美麗鄉(xiāng)村建設的實現路徑

美麗鄉(xiāng)村建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，為此，必須調動農民群體和社會資本參與美麗鄉(xiāng)村建設的積極性［2］。同時，改革組織方式、加大協(xié)調力度，強化美麗鄉(xiāng)村建設工作的監(jiān)督檢查。惟其如此，才能最大限度的促進城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的實施和美麗鄉(xiāng)村建設目標的早日實現。

（一）注重體制改革，破除城鄉(xiāng)二元體制

一是穩(wěn)步推進土地制度改革。土地是農民的命根子，土地改革事關發(fā)展穩(wěn)定的大局，美麗鄉(xiāng)村建設必須從土地改革入手。首先，農村土地流轉政策的落實需要建設相關配套產業(yè)。農村土地流轉政策落實的直接后果，是將產生大量的失地農民，形成新的農村剩余勞動力。如果不能配套建設相關產業(yè)對剩余勞動力進行就地消化，勢必導致農村人口外流造成農村的空心化，不利于美麗鄉(xiāng)村建設的實施。其次，必須盡快出臺政策解決農村土地集體所有產生的小產權房問題。國家根據不同鄉(xiāng)村特點，對美麗鄉(xiāng)村建設劃分了十種類型，其中城中村的發(fā)展與小產權房問題相伴相生。小產權房由于不受法律保護一直游走在政策的灰色地帶，國家必須盡快出臺相關文件對此進行規(guī)范。比如可以嘗試參照城鎮(zhèn)土地出讓模式由村集體對宅基地轉為小產權房建設用地收取一定金額的土地出讓金，對小產權房建設進行引導和規(guī)范，促進美麗鄉(xiāng)村建設有序發(fā)展。

二是戶籍、社保及醫(yī)療改革等配套政策必須及時到位。首先，戶籍制度改革是破除城鄉(xiāng)二元體制的必然要求，也是促進社保、醫(yī)療體制改革，以及建設美麗鄉(xiāng)村的前提。因此，政府必須對戶籍制度改革進行統(tǒng)籌規(guī)劃，有序放開，實現城鄉(xiāng)機制體制的均衡，這是美麗鄉(xiāng)村建設的制度保障。其次，在上述改革的基礎上加快推進醫(yī)療資源的再分配，避免優(yōu)勢醫(yī)療資源的過度集中，加大財政對農村居民的醫(yī)療保險補助力度，切實緩解農村居民看病難、看病貴問題。

（二）多方籌措資金，調動各方積極性

一是要激發(fā)社會資本參與美麗鄉(xiāng)村建設的積極性。必須切實采取措施，積極引進社會資本，改變政府財政資金在美麗鄉(xiāng)村建設中一家獨大的現狀。一方面政府層面可以考慮出臺政策措施，對參與美麗鄉(xiāng)村建設的企業(yè)給予一定的扶持。比如可以嘗試對參與農村環(huán)境連片整治的企業(yè)給予一定的財政資金補助或稅收優(yōu)惠減免。另一方面，積極發(fā)展與美麗鄉(xiāng)村建設相關的配套產業(yè)。如可以嘗試發(fā)展與處理鄉(xiāng)村人畜糞便有關的有機肥生產產業(yè)，或與循環(huán)經濟及綠色發(fā)展相關的生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)等。發(fā)展配套產業(yè)，讓社會資本在參與美麗鄉(xiāng)村建設中切實取得收益。

二是要調動農民參與美麗鄉(xiāng)村建設的積極性，讓他們切實得到實惠。首先，政府要加強宣傳引導，讓農民切實意識到美麗鄉(xiāng)村建設的重要意義，以及對他們自身生產生活方式帶來的巨大改變。只有這樣，農民才能扭轉美麗鄉(xiāng)村建設僅是政府的責任，與己無關的觀念，主動參與到美麗鄉(xiāng)村建設中來。其次，要提高農民收入。促進農村經濟發(fā)展，始終是美麗鄉(xiāng)村建設的根本取向。只有大力發(fā)展相關產業(yè)，讓農民在美麗鄉(xiāng)村建設中得到實惠，才能真正調動起農民參與美麗鄉(xiāng)村建設的積極性。

（三）改革組織方式，注重監(jiān)督檢查

一是美麗鄉(xiāng)村建設中必須明確各參與部門的職責，加大組織協(xié)調力度。首先，在部委層面必須注重頂層設計，加強溝通協(xié)調。可以嘗試在國家部委層面建立美麗鄉(xiāng)村建設的部際聯(lián)席會議制度，將部際聯(lián)席會議辦公室設在農業(yè)部門。每年定期舉行幾次會議，對美麗鄉(xiāng)村建設過程中遇到的問題進行集中解決。明確美麗鄉(xiāng)村建設工作的執(zhí)行依據，自上而下的加強各部門間的組織協(xié)調力度。其次，明確具體執(zhí)行層面的職責分工。在美麗鄉(xiāng)村建設過程中，必須明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村等具體執(zhí)行層面的職責分工。比如哪些部門負責配套政策落地，哪些部門負責吸引社會資本，哪些部門負責項目建設效果的后評價，都必須建章立制或簽訂目標責任狀，做到各類工作分工負責并有跡可查。

二是美麗鄉(xiāng)村建設中必須注重監(jiān)督檢查。首先，創(chuàng)新監(jiān)督方式，注重監(jiān)督效果。必須建立政府、群眾、媒體組成的24小時立體監(jiān)督網絡，建立健全群眾舉報獎勵制度，彌補政府內部監(jiān)督獨立性不強的缺陷，提升監(jiān)督檢查效果。其次，對于日常監(jiān)督檢查中發(fā)現的問題必須及時處理，限期整改，決不包庇掩飾、姑息縱容。

總之，實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展對于破解我國城鄉(xiāng)二元結構，緩解社會矛盾和促進經濟可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。因此，必須建立健全美麗鄉(xiāng)村建設的相關配套政策，充分激發(fā)社會各方力量參與的積極性，注重監(jiān)督檢查效果。惟其如此，才能促進美麗鄉(xiāng)村建設的實施和城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標的實現。