農村生態風險防范法律機制研究*

◎廖金龍

一、農村生態風險出現的原因

大力發展農村經濟是我國當前的重要任務。當前，我國農村經濟水平較以往有了顯著提升，隨之而來的是不斷激增的生態風險。當前導致我國農村生態風險出現的具體原因有：

（一）因生態環境退化而導致的風險

在大力發展農村的過程中，我國城鎮化進程不斷加快，生態環境持續退化，進而產生一定的生態風險。一是在城鎮化的過程中工業化程度不斷提升，各種能源與資源被消耗與開發，使得原有的生態環境被污染。很多鄉鎮工業企業生產規模較小，現代化程度不高，污染非常嚴重。二是在人們環保意識不斷提升的過程中，越來越多的污染性產業開始向農村地區轉移，增加了農村地區的生態風險。三是與城市居民相比，農民的生態保護意識相對落后，加之農村環保設施不到位，導致亂排亂放的現象非常嚴重。四是相關政府部門與企業的資金有限，難以采取有效地措施治理生態環境污染現象，未及時消除生態風險。

（二）因生態系統失衡而產生的風險

生態系統自身帶有一定的調節與修復功能，倘若外界干擾超過系統自身的調節與修復范圍，那么整個系統就會失衡，進而產生生態風險。除了自然災害之外，多數生態系統的失衡都是由于人類的不正當活動所造成的。在發展農村經濟的過程中，農村生態環境面臨著巨大壓力，其自我調節與修復能力所有下降，失衡的現象非常常見。在建設新農村的過程中，很多綠色植被被水泥與瀝青所取代，雨水難以匯集成地表徑流，導致洪澇災害頻發，也影響了地下水的供給能力。各種資源的不合理開發不但加重了污染，還導致水土流失現象突出，人口和資源之間的毛矛盾不斷加劇。

（三）因生物種類減少而導致的風險

在生態系統中，生物多樣性是保障系統功能順利發揮的基礎，生物種類的減少會導致整個系統失去穩定性。從本質上看，人們在發展農村的過程中從自身的需求而對農村生態環境進行改造，使得生物群落被修改與設計，生態系統原有的生物群落被破壞。一是綠地面積大幅度減少，現有的部分綠地是由人工簡單營造的，生物種類非常少。二是濕地被肆意侵占。當前我國濕地面積數量不斷減少，很多野生動植物賴以生存的環境消失。三是水質營養化現象非常突出，很多水生類動植物減少。

（四）由于生態功能下降而產生的風險

在農村發展的過程中，很多自然資源被消耗，廢氣、灰塵等都會增多，污染了空氣。另一方面，在人口聚集與農村城鎮化工業生產的過程中，大量水污染物與空氣污染物出現，水體與大氣的凈化功能上市，導致很多農村地區的生態環境非常差，進一步導致旱澇災害出現，威脅到農業發展。

二、農村生態風險防控法制方面存在的問題

（一）立法嚴重滯后

農村生態風險不斷積累的重要原因之一就是生態風險立法嚴重滯后。就現有環境立體狀況來看，其多集中于在污染防治規范方面，對于生態保護方面的各種措施有所忽視，這使得現實中出現重污染防治而輕生態保護的現象。當前，農村生態保護方面的法律制度非常少，大部分都集中在城市方面，社會各界未能夠充分重視農村生態風險，導致該方面的立法嚴重缺失。與此同時，《森林法》、《環境保護法》、《農業法》、《土地管理法》等均未就農村生態風險問題進行法律規制，導致相關部門在實際工作中缺乏有效依據。當前，我國生態風險法律制度和現實狀況出入非常大，各種生態風險無法被有效化解。不僅如此，各種激勵法制也缺失，難以約束該方面的各項行為。

（二）生態風險難以被公平分擔

在風險應對的時候，風險分擔是非常關鍵的方面，是遏制與消減風險的重要工具，其主要涵蓋風險成本、責任分擔與相關權力與義務等，其不公平具體體現在：一是貧富不公。通常，富人消耗了更多的資源，產生更大的污染，獲得更多的經濟利益，但其多采用遷居等辦法而規避生態風險，窮人則需要承擔生態環境破壞的后果。二是代際不公。一般來說，生態環境被破壞的惡果不會馬上顯現出來，往往要幾十年甚至上百年才能夠顯現出來，最終的后果則由后代承擔。三是城鄉不公。很多農村生態風險實際上是城鎮企業造成的。從整體上來看，生態風險分擔中經濟因素發揮著關鍵作用。經濟不均衡會催生生態風險的分擔不公，相關主體掌握權力資源的狀況及其風險意識會直接作用于生態風險的分擔。與城市相比，農村地區的發展相對落后，農民的生態風險意識比較差，在生態風險分擔中處于極其不利的地位。

（三）生態風險信息真實度不高

對于公共部門來說，其在制定與實施風險規制的過程中，風險信息是最為重要的依據。而風險的不確定性給相關決策造成了巨大困難。一是風險的規制者與被規制者之間的信息不對稱，掌握更得信息的主體在利益的驅使下，不會向有關信息傳遞給規制者。二是環境信息公開是獲得生態風險信息狀況的主要路徑。當前該方面的規定相對分散，不同層級的效力不同，導致生態風險信息公開制度難以統一推廣。三是生態風險信息所涉及到的主體非常多，規制職責被分散到多個部門中，加之各個地區的政府在結構方面存在碎花片特點，最終導致不同地區或不同部門的規制不同。四是農民由于自身知識結構有限，對生態風險的認知比較少，必須由專家系統來幫助其辨識生態風險。然而，專家對生態風險的認知也并非是全面的。五是盡管風險廣泛存在，但并非所有的風險都會導致嚴重的風險信息。很多情況下，生態信息的話語權都是由媒介所掌控的，最終傳遞給公眾的生態風險有可能失真。

（四）監管力度不足

盡管與以往相比，我國法制完善程度顯著提升，然而部分法律文本難以落實到具體行動中，無法有效地防控生態風險。在當前農村建設中，生態環境保護力量不強。當前我國農村環保機構非常少，相關的執法隊伍更是缺失。針對此，農村快速發展的過程中，我國應加強基層環保執法力量。當前，我國農村生態環境執法隊伍的專業程度不高，相關的技術及設備都非常落后，難以滿足現實工作的需要。

三、完善農村生態風險防控法律機制的有關策略

（一）完善農村生態風險立法

在應對生態風險的過程中，明確生態風險的法律責任是首要任務。風險制度的制定與推行都需要先明確生態風險的法律責任。在農村生態風險方面，往往是那些弱勢的社會群體承擔了較多的責任。所以，生態風險相關的法律制度應和環境科學與法律規范相適應，對不同權力大小與資源占有量的主體追究不同的法律責任，要求其承擔相應的賠償。針對此，我國首先要完善各項立法工作，及時補充法律方面的漏洞，全面落實生態補充制度、國土空間開發制度、自然資源資產產權制度等。這些法律制度應明確相關當事人的權利與義務，并構建起一套融合評估機構、程序、技術、人員與監管等方面的法律體系，為農村生態環境防治提供法律保障。

（二）構建科學的生態風險分擔機制

事實上，生態風險中出現的規制失靈并非由于規制自身所導致的，其主要是由于風險分擔中的權責不明確而導致的。所以，應從生態風險的具體狀況入手，構建相應的知識譜系，創建科學的生態風險分擔機制，實現社會公平。針對違法犯罪行為，法院應提升認定環境侵害原因及生態破壞后果的能力，重視因果關系的確定，公平地劃分風險責任，杜絕成本轉嫁的狀況出現，打擊違法行為，追究違法責任。我國應進一步健全環境司法救濟程序與審判制度，第一時間發現及保護生態利益，對生態環境的損害進行補償。在創新理念下，我國應設定科學的污染排放標準，并將環境績效引入進來，使得相關主體能夠充分意識到生態風險管理的重要性。

（三）創建生態風險信息交流法律機制

作為軟規制的主要內容，生態風險信息交流占有重要地位，其盡管不能夠全面取代以往的控制模式，然而能夠與控制模式有效地互補，提升效果。法律的適用并非是簡單的執行，其需要相關參與者進行一定的創造。在當代社會，風險除了具有不確定性，還帶有強烈的社會兼容性，必須借助法律手段構建起多方參與的生態風險信息交流機制。法制有助于達成社會共識，降低風險，促使人們糾正與規范自身的行為。首先是提高農民的生態風險意識，使得其得以規范，并積極投入到信息交流中。其次是構建信息交流渠道，對各方信息進行有效整合。

（四）提升生態環境執法水平

我國應在鄉鎮一級增加環境保護機構的數量，并配置專業人員，提升基層環境執法水平，強化各項監督工作。在手段方面應全面覆蓋農村地區，及時發現生態環境問題。在處罰方面，應堅決處理各種不符合法律、政策的企業，必要的時候可以采取刑事處罰措施。這樣做能夠強化法制的威懾力，提高生態環境方面各項違法犯罪行為的成本。與此同時，我國還應構建起生態績效考核機制與生態環境問責機制，真正踐行“綠色”建設內涵。除此之外，農民在生態環境管理中的參與度也應該得以提升。

四、結束語

在當前農村發展中，農村生態風險日益加劇，被社會各界所重視。在應對農村生態風險的路徑中，法律機制是最為有效的手段。相關主體在獲取經濟利益的同時，應堅持可持續發展，審視自身的發展模式，確保農村生態環境的優良。