農民就業轉型的土地制度約束分析*

◎劉奇勇 張恒翔 梁 媛

2010年以來，各級政府努力推進小城鎮化建設，推進農民市民化。促進農民在非農行業的就業轉型是能否順利實現這一過程的關鍵。農民通過城鎮化中農村土地的流轉實現就業轉型，是實現城鎮化、產業化的有效途徑［1］。但目前存在著土地為首的生產要素約束尤為突出，這與現有法律土地制度和政府規章對土地流轉的嚴格限制相關，將使農民通過土地流轉獲得創業資本更為困難，此問題亟待解決。

一、 農民就業轉型中存在的土地制度約束問題

土地制度約束主要體現在農地經營承包權和集體建設用地兩個重點方面［2］。在農民就業轉型過程中，如何在城市就業還能保留農民對于土地的經營承包權和保障集體建設用地的收益權，是實現農民“帶土進城”成功市民化、實現就業轉型的關鍵所在。本文從政府規章制度與法律制度（涉及農地經營承包權、集體建設用地）的角度對土地制度的約束進行分析。

（一）政府規章制度對農地流轉的制度約束

2001-2017年，中央相繼出臺了關于農地流轉的系列政策規定，對農地流轉和規模經營的做出了詳細規定，農地產權的使用權、承包權、收益權、流轉權等各項產權歸屬和范圍有了較為明確的界定［3］。

通過對2001-2017年中央政府頒布的一些涉及農地流轉的重要文件的梳理，可分析出規章制度存在的局限：

1.中央政府推出的政策規定提出了農民擁有農地的占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能［4］，但缺乏對建設用地尤其是宅基地的權能規定，而且在處理農地承包經營權抵押、擔保權能時，只規定了農民的權益，作為市場的另一主體銀行等金融機構的權益卻較少涉及，因此農民在就業轉型中當需要將農地向金融機構抵押、擔保獲得所需資金時，金融機構出于制度保障等風險的考慮會不愿提供貸款，增加了農民就業轉型的融資困難。

2.同時，政策文件對農地流轉對象作了嚴格限制，僅限專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，不利于農村地區的工業、旅游業等多類型產業的發展，體現出中央層面對于土地集中化趨勢的顧慮，未開展較為激進的改革試點。

3.另外，在土地流轉中特別強調要在農民自愿遵從其意愿的基礎上進行農地的流轉，并無專門文件提出當農地集體流轉時應有多少農民自愿流轉的比例，因為在實際工作中不可能全部100%自愿同意流轉，極易影響在推進城市化的進程中農地的流轉與整理效率，導致農地集體流轉與土地整理的失敗，易形成所謂的“城中村”，政策的不明確不利于推動農民市民化的就業轉型進程，影響農村地區特別是城郊地區的社會經濟發展。再則提出鼓勵進行農地的整理，但是又強調避免土地的片面集中，而要提高農地的生產效率，必然要避免土地的破碎化，努力實現土地的連片化，更有利于開發和利用。

4.在2017出臺的《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》提出支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展，但又指出嚴禁違法違規開發房地產或建私人莊園會所，而根據旅游業的發展規律，發展鄉村休閑旅游養老的產業，是需要進行房地產開發，為了提升鄉村旅游產業的品質，也需要開發鄉村度假別墅之類的高檔休閑場所，因此中央政府因協調好開發商、農民、政府三者的利益關系，使開發商獲得應得的經濟利益并獲得土地使用權等權益的保障，農民完成傳統農業向現代休閑產業的轉型并獲得土地使用權轉讓的合理收益，政府獲得為支持產業發展投入的公共基礎設施建設的收益，如此才能實現農村地區的可持續發展，否則各方都會動力不足，尤其是會導致地方政府在開展農村集體建設用地的試點方面無所進展，農民就業也無法順利向現代服務業轉型。

（二）農地經營承包權的約束

1.集體土地所有權主體不明晰。產權明晰是發展市場經濟的基礎要求，是順利實現集體土地流轉的前提。中國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》和《土地承包法》中均有相應規定，而“集體”土地所有的管理權，是鄉鎮政府還是村集體，法律未做明確規定，尤其是未對土地流轉的行政主體作出明確界定。

2.土地產權的權能殘缺不全。各級政府通常以“國家”或“政府”的名義取代“集體”與“農民”而成為事實上的所有權主體，造成土地產權的權能殘缺不完整。

3.土地承包經營權的法律制約。《土地承包法》第二十六條在規定“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉”的條款上，并規定“承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”。如嚴格按照此規定執行，農民在已進入除鄉鎮級的城市外定居完成就業轉型、成為市民后，均要無償地放棄承包地。嚴格執行將使農民的投資不能以轉讓土地承包權獲得收益，致使未進城的農民失去在土地上投資提升其價值的意愿［5］，并使農民在設區的市就業時被迫放棄土地權益，降低農民市民化、參與城市化進程完成就業轉型的意愿。

（三）集體建設用地的收益約束

農民在市民化、實現由農村向城市的就業轉型中，往往會喪失對集體建設用地收益的權益。法律法規嚴格限制了集體建設用地進入市場流轉，使農民缺少了從土地增值獲得收益的可能?！锻恋毓芾矸ā返?63 條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，同時也規定“符合土地利用總體規劃并依法取得農村建設用地的企業在破產、兼并等情形下，集體建設用地使用權可以流轉。”此條款對集體土地的流轉條件以及集體土地權利的行使做了明確的限制，集體土地流轉為建設用地的情形嚴格限定于征收為國有土地或者取得農村建設用地的企業破產或兼并，除此之外集體土地不得進行流轉，并不能以出讓、轉讓或出租用于非農建設。此條款不利于農民開展需由農地向非農地轉變土地用途的休閑與旅游產業的發展，對農民向第三產業的就業轉型造成了一定的障礙。

（四）《物權法》、《擔保法》與《土地承包法》的擔保與質押權益約束

我國《物權法》和《擔保法》均規定“耕地使用權不得抵押”。《擔保法》和《物權法》規定的權利抵押的標的僅限定在用益物權，可適用于取得土地承包經營權證的“四荒”土地承包經營權，而《土地承包法》第49 條同時規定，未取得土地承包經營權證的債權性“四荒”土地承包經營權，并不具備抵押貸款之標的物的合法資格?！稉７ㄋ痉ń忉尅返?52 條也規定“當事人以農作物和與其尚未分離的土地使用權同時抵押的，土地使用權部分的抵押無效”。這些法律規定導致農民的質押、擔保權益無法獲得法律支持，因而在就業轉型需創業融資時無法獲得金融機構的有效支持。

二、破除農民就業轉型中的土地制度約束的方式

（一）實現農地承包經營權的合法流轉程序

允許“帶權進城”，即允許農民在轉為市民后，再可以依法繼續享有農地的承包經營權，并可在政府監管下轉讓、出租、抵押土地承包經營權等土地產權中的使用權，降低農民進入城鎮市民化過程中的基本生活保障風險，并應明確農地承包經營權的流轉應在鄉鎮一級政府的監督管理下進行，以確保流轉的合法性。

（二）確保農民在就業轉型中享有集體建設用地的收益權

建議制定相關政策，盡快結束因土地所有制不同而產生的二元結構，讓農民以土地權利享有工業化和城市化所帶來的收益權。可修改《土地管理法》中過于嚴厲的集體建設用地轉讓、出租的禁止條款，制定規范集體建設用地進入市場的條款。充分保障農民獲得集體建設用地流轉的土地級差收益的權利。建議采取“政府主導，農民受益”的方式，在去除“三通一平”的公共基礎建設資金等各項開支的基礎上，在政府改善基礎設施的土地增值收益的條件下，政府土地出讓獲得的土地出讓金應給予農民合理的份額。為平衡中央政府、地方政府、農民、開放商的各項權益，加快農村建設用地的開發進度，促進農民就業的現代化轉型，首先應進行清晰的產權劃分，尤其是土地收益的利益分配，為避免“城中村”、“釘子戶”等少數利益團隊傷害多數人的現象頻繁出現，應積極向新加坡政府學習，盡快出臺拆遷的相關法律條款，對于拒不拆遷的個人或團體行使必要的合法拆遷行為。

（三）發展農村土地股份合作制

實現土地、資本、民企的整合，努力推進農村集體經濟股份化，如何將土地權益以股份合作、轉包、出租、互換等多種靈活的方式，激活社會資本加入的積極性，政府加強土地整理的力度，形成政府與市場的合力積極推動城鄉基礎設施及公共服務配套的建設，引領第二、三產業發展，促成農民順利完成就業的成功轉型。同時，提升鄉鎮政府對村級單位的領導力，確保農民的合理合法權益，從而保障改革的順利進行。努力推進村級綜合改革，推進已完成城市化的地區的村委會向居委會的轉變，加快對集體經濟組織股份制的改造，促使其向現代市場企業組織形式的股份制公司、有限責任公司轉變。

（四）建立城鄉一體化土地流轉市場

由于很多農村地區的土地增值受益于快速的城市化進程，是由于政府做好了道路、水電、通信等基礎設施建設，因此為使地區獲得持久的發展動力，應建立城鄉一體化土地流轉市場，由稅務機關向流轉的農地收取土地增值稅，并且規定此稅收要?？顚Ｓ?，用于區域公共基礎設施建設。通過統一的城鄉土地流轉市場，可使農民與政府共同受益，使農民能分享城市化的收益，獲得向城市實現就業轉型的資金保障。通過土地市場的開放流動與土地制度設計的包容性，構建出城鄉統一的開發競爭的土地市場［6］，以完善的農村人口轉移機制、宅基地退出與盤活機制，將使全國空心村的整治獲得1.14億畝的土地增長潛力［7］，根本上解決農村土地利用的低效率問題。

三、應發揮政府在破除土地制度約束中的整合作用

在破除農民就業轉型中的土地制度約束，就要在土地流轉中充分發揮政府的規劃整合作用，加強農村土地流轉，從而平穩實現農民就業轉型。

（一）統籌規劃，科學合理利用土地

建議政府因地制宜進行資源有效整合，科學規劃產業園區，使各個功能區功效作用得以充分發揮，形成規模經濟效應。建議選擇傳統產業，因其更適合農村地區產業開端由第一產業向第二、三產業轉變的轉型期，有利于農村地區的就業轉型穩定實現。

要根據不同地區的經濟發展程度和區位優勢，對流轉的土地進行產業結構定位。以距離核心城市的遠近采取不同的產業發展策略。近郊農村，經濟較為發達，農民知識技能水平較高，可優先發展高新技術產業；遠郊地區，主要以傳統產業發展為主。

（二）整合用地，發揮鎮（鄉）政府規劃作用

建議政府引導農村土地流轉，土地的規?；ㄔO為發展工業園區整理出必要的規范的土地。將建設用地流轉整理為農地后的機械化種植操作，統一安排種植計劃，提高勞動效率，節省農業成本，對產業園區、功能區的整體規劃建設，較易實現，可大幅降低成本，增加土地租值。

如前期農業設施成本較高，可由現代化農業企業建設農業設施，以反租倒包的形式租給農民，每年收取設施費用，成本限期回收，這樣農民和農戶就不會因沒有資金而無法發展現代設施農業，可稱為一種“普惠制”發展現代設施農業的方式。

同時政府除對農民開展農業技能培訓外，積極對農民進行市場營銷方面的培訓，使農民能夠掌握市場變化規律，根據市場變化安排經營計劃，學會抵御市場風險。

農村集體建設用地流轉后，所有權雖然為村集體所有，但由村來整合土地，易導致土地的細碎化、零散化，而從全國比較成功的經驗來看，由鎮（鄉）一級政府引導各村集體，可充分發揮鎮（鄉）政府的領導統籌作用，使土地能夠集約規?；?，因此土地的整合工作，不易由太小的行政機構——村主導，應以鎮（鄉）為基本單位，必要時可在區縣內流轉，甚至在省內實現跨區流轉。

（三）遵循市場規律促進產業發展

建議國家進行科學合理的產業政策規劃和產業結構調整。如目前各地紛紛上馬的光伏產業，造成資源、人力、資本的浪費，對勞動密集型所謂的“低端產業”造成勞動力短缺的傷害，不利于農民的就業轉型。建議適時調整“最低工資法”法律法規，由勞動力的供需關系來調整勞動力的價格。

四、結語

要解決農村土地制度的法律法規對農民就業轉型的約束，實現農地經營承包權、集體建設用地的合法流轉，需要在中央及地方政府的引導下，建立鄉鎮一級的土地流轉市場，需要更多地在不同的地區進行試點，探索出一條適合中國國情的土地制度，實現農民就業的成功轉型。