“兩權”抵押貸款試點調研報告

◎趙 敏

按照《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發［2015］45號）、遼寧省人民政府印發的《農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點實施方案的通知》（遼政明電［2016］3號）等文件精神，鐵嶺市昌圖縣被國務院確定為農村承包土地的經營權抵押貸款試點地區，鐵嶺縣和開原市被確定為農民住房財產權抵押貸款試點地區，試點期限為2016～2017年底。經由各部門通力合作，政府和社會有效互動，“兩權”抵押貸款試點進展順利。截至2016年末，全市“兩權”抵押貸款累計發放5.22億元。其中，昌圖縣累計發放農地抵押貸款3007筆，1.6億元；鐵嶺縣累計發放農民住房財產權抵押貸款1582筆，1.94億元；開原市累計發放農民住房財產權抵押貸款2503筆，1.68億元。2017年前3個月，全市“兩權”抵押貸款累計發放1.14億元，貸款余額為6.7億元。其中，昌圖縣累計發放農地抵押貸款1064筆，4152萬元，貸款余額為2.48億元；鐵嶺縣累計發放農民住房財產權抵押貸款266筆，2492萬元，貸款余額為2.72億元；開原市累計發放農民住房財產權抵押貸款960筆，4752萬元，貸款余額為1.47億元。

一、主要做法

（一）實施方案作統領

鐵嶺市政府制定并下發了《鐵嶺市農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點實施方案》，明確了工作推進組織架構、主要任務、部門職責分工。三個縣（市）也分別在廣泛征求有關行政部門、轄區內涉農金融機構意見，結合自身實際出臺相關實施方案：《鐵嶺縣農民住房財產權抵押貸款試點實施方案》《開原市農民住房財產權抵押貸款試點工作實施方案》，昌圖縣縣經管局與縣信用聯社一同商談確定了土地承包經營權抵押貸款業務流程，縣經管局和各鎮經管站明確了在土地承包經營權抵押貸款發放過程中所承擔的角色及義務，信用聯社出臺了《昌圖縣農村信用社土地承包經營權抵押貸款管理辦法》，指引試點工作有效開展。

（二）輿論宣傳作引導

用農民集體土地經營權和農民住房財產權進行抵押貸款，有利于盤活農村有效資產、拓寬農民財產性收入渠道以及加快現代農業發展。只有讓廣大基層干部、農業新型經營主體、農戶和金融機構理解抵押貸款的重大意義、熟悉抵押融資相關政策和了解業務辦理流程，才能調動社會各界的積極性，并廣泛參與進來。為此，鐵嶺市、縣各級不斷加大“兩權”抵押貸款的宣傳力度，強調“兩權”抵押貸款利率低、放款快、手續便捷等優勢，讓更多的農戶了解政策，從政策中收益。與此同時，農聯社對各基層信用社的信貸人員進行業務培訓，讓全轄信貸人員熟練掌握“兩權”抵押貸款業務操作技能，明確任務目標，進而層層落實。

（三）組織領導作保障

鐵嶺市政府專門成立了由分管副市長任組長，市人民銀行、銀監局和市金融委主要負責同志任副組長的推進農村“兩權”抵押貸款試點工作領導小組；同時，各試點縣市也成立了工作領導小組，負責組織領導、統籌協調，并做好專項統計、跟蹤指導、評估總結等相關工作：如，開原市成立由分管副市長為組長，人民銀行開原市支行行長、金融辦主任為副組長，財政、國土、城建、農信社等部門為成員的開原市農民住房財產權抵押貸款試點工作領導小組，并在人民銀行開原市支行成立了試點工作領導小組辦公室；鐵嶺縣專門成立農民住房財產權抵押貸款試點工作小組，由常務副縣長和人民銀行鐵嶺縣支行分管副行長任組長，政府法制辦、發改局、民政局、財政局、國土局、城建局、農發局、地稅局、國稅局、金融辦、各鄉鎮（場），及縣農業銀行、縣郵儲銀行、縣農村信用合作聯社、鐵嶺銀行鐵嶺縣支行、鐵嶺新星村鎮銀行等單位主要負責人為成員，試點工作小組辦公室設在人民銀行鐵嶺市中心支行貨幣信貸管理科，縣域內具體工作由縣金融辦牽頭負責。各級工作領導小組通過建立工作推進協調機制和信息報送機制，解決推進過程中的難點，引導涉農金融機構進一步完善兩權抵押貸款的制度設計，在風險可控的前提下，加大“兩權”抵押貸款投放。

二、創新舉措

（一）“政保銀”化風險

長久以來，抵押擔保機制體系的不健全是橫亙在“兩權”抵押貸款推進道路上的巨大溝壑，影響金融系統參與“兩權”抵押工作的積極性。鐵嶺郵儲銀行推出“土地承包經營權銀保貸”業務，即“保險公司+土地經營權抵押”的貸款模式，以土地承包經營權抵押貸款為基礎，增加保險公司還款保證保險為補充擔保的貸款模式。昌圖縣在此基礎上，開展“政保銀”合作，由財政部門出資300萬元作為土地流轉抵押貸款業務的保證金，確保信貸資金安全，減少貸款農民無力還款對金融機構造成的損失。

（二）三方評估降費用

開原市在開展農民住房財產權抵押貸款工作時，針對貸款農戶自己委托第三方評估機構手續辦理不便、費用較高的問題，探索“委托政府指定的第三方地產評估機構+金融機構自評估+借貸雙方協商”的評估模式，嚴格按照資產評估機構、金融機構和鄉鎮政府三方認定的標準，公平、公正、客觀地確定房屋所有權及宅基地使用權價值。各鄉鎮的農民住房均根據坐落地點、建房年限、房屋結構和水旱、耕地等級確定每平方米和每畝單價，并制成價格參考表。這一評估方式的創新，簡化了評估手續，農民住房抵押貸款評估費用也降至不足百元！

（三）不良貸款巧化解

鐵嶺縣在2015年啟動縣農村信用合作聯社改制農商行工作，改制工作的最大難點就是巨額不良貸款難以化解。通過與省銀監局和相關銀行業管理部門溝通，確定通過辦理住房財產權抵押貸款化解存量不良貸款，并在實際操作中取得一定成效。鐵嶺縣針對過去有縣無城所導致得“農民住房由縣房產局頒證、宅基地由鄉鎮辦證”，而大多數銀行不承認鄉鎮辦理的宅基地證明合法性，2016年11月9日成立鐵嶺縣不動產登記中心，為農戶發放宅基地和農房二證合一的不動產登記證，打通了制度障礙。

（四）職責明晰有秩序

經過充分協商，昌圖縣農村承包土地的經營權抵押貸款核心部門分工明確、各司其職：縣農發局負責對各鎮經管站土地承包經營權抵押貸款業務辦理情況進行統一協調與管理，制定相關制度及管理要求；鎮經管站負責對鎮內農戶辦理土地經營他項權證，為貸款金額在10萬元（含）以下的土地承包經營權抵押貸款進行土地真實性審核并辦理抵押登記；縣土地流轉服務中心負責對全縣農戶辦理土地經營他項權證，為土地流轉抵押貸款和貸款金額在10萬元以上的土地承包經營權抵押貸款進行土地真實性審核并辦理抵押登記，同時負責對形成風險的已抵押土地承包經營權進行轉包。貸款流程規范后，農戶可以快速地辦理土地承包經營權抵押貸款，真正受益。

（五）權利下放增動力

為了從根本上遏制住借名冒名貸款問題發生、有效防控操作風險和道德風險、大幅度提升貸款發放效率，昌圖縣在推進土地承包經營權抵押貸款工作中，主動下放權限，由縣經管局變為鎮經管站負責對貸款金額在10萬元（含）以下的辦理抵押登記。村委會、經管站間接把關，堅持發放過程中與小額信貸審批有機統一，既為農戶發展破解了資金“瓶頸”，也增強了金融部門為農戶貸款的動力，有效降低了信貸風險，真正實現了“雙贏”。

三、面臨難題

（一）抵押物處置變現難導致“不敢貸”

落實兩權抵押貸款的核心問題是不良資產的處置。農民住房財產權和承包土地經營權能否成為有效抵押物，政策層面取決于是否受到法律保護，經濟層面取決于是否具有充足的流動性。《房屋登記辦法》規定：申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，房屋登記機構應當不予辦理。國務院《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》規定，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅。農民住房買賣僅限于同一集體經濟組織成員，抵押農民住房只能在當地村內交易。而同村村民因礙于面子、閑置住房較多等原因購買意愿往往不高，導致經常發生抵押物難以處置的問題。同時銀行收繳抵押農民住房時還要考慮貸款農民的居住權利，在收繳抵押農民住房時難免會出現法律糾紛。“兩權”抵押貸款一旦發生違約，銀行處置抵押在手中的承包土地經營權和農房住房財產權必將耗費大量的人力、物力、財力等成本，目前抵押物處置還只能是走司法程序，且程序所需時間非常漫長。抵押物處置變現難，很大程度上制約了金融機構開展“兩權”抵押貸款業務的積極性，導致縱然擁有充足資金，卻并不敢放貸。

（二）政策法規不協調導致“不能貸”

不動產登記中心成立后，辦理抵押登記首先需要辦理權籍調查，然后才能辦理評估、抵押登記手續。《土地管理法》第62條明確規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，即一個戶口登記本的單位只能申請一處宅基地，然后在該地塊上建房，叫做“一戶一宅”。不動產登記中心對于“一戶兩宅”的農戶不給予測量，但是金融機構為有效規避貸款風險，須“一戶兩宅”才能申請貸款，這一矛盾導致部分貸款需求難以滿足。

（三）投資收益不對等導致“不愿貸”

鐵嶺市范圍內土地流轉多為一年期短期合同，盡管有的流轉主體雙方，如龍頭企業和農戶間，簽訂3～5年的合同，但是實際土地流轉費卻按年支付，土地流轉價格每年一定，這樣的土地流轉合同無抵押價值。此外，由于土地和農民住房受地理位置、交通條件影響，特別是農戶建造風格、材料使用千差萬別，即使同一縣域內各處農村宅基地及農民住房也價值不等，即使在同村內的房產也存在價格差異，而目前鐵嶺市尚缺乏專門從事農民住房抵押貸款的農房價值評估金融服務組織和平臺，抵押物價值難以準確評估確定，最終導致銀行從“投資——收益”角度考慮，缺乏開展“兩權”抵押貸款的內生動力。

（四）要素配備不充足導致“不好貸”

不動產登記中心成立后，辦理抵押登記首先需要辦理權籍調查，然后才能辦理評估、抵押登記手續，由于農村房屋及土地信息不準確，所以大多需要重新調查確權，但作為確權登記負責部門的不動產登記中心及縣級住建機構沒有農房測量部門，需要聘請設計隊的測量人員完成測量，工作量較大，導致辦理進程緩慢；銀行辦理貸款業務要求集體土地使用證、建設規劃許可證和農房產權登記證齊全，但一些農戶因居住分散、偏遠，證件辦理難度大、時間長，礙于辦證時的誤工、交通、食宿等費用，根本沒去辦理，“三證不齊全”也是導致貸款業務增長受限的重要原因；農村信用制度不完善，導致放、貸款兩方信息不對稱，也影響了“兩權”抵押貸款的推進速度。

四、對策建議

（一）掃除法律障礙，賦予操作可行性

相關法律要盡快有所突破。要解決農民住房流轉范圍和基本居住權益保障問題，就必須適當擴大農房抵押合格受讓人范圍，將原本只限于本集體經濟組織內，擴大到全縣域甚至市域范圍內，如果在法律上進一步放寬，可擴大至更廣的范圍內。如農村村民的房屋所有權轉移給非集體成員，以法律規定該非集體成員對該農村房屋依附下的宅基地，在房屋存續的年限內享有法定租賃權或占有權，出讓人在此期間不得向受讓人主張宅基地使用權，但可以請求法定收益權，費用可以由雙方當事人協商，該法定租賃關系可以在房屋滅失或房屋依附的農村宅基地所有權被國家征收或征用時消失。通過賦予宅基地法定租賃權或占有權后，農房流轉時，無須轉讓宅基地使用權，而是令受讓人依法取得宅基地的法定租賃權或占有權即可滿足其對土地利用的需要，宅基地使用權人獲得受讓人所繳納的租金。據此，農房流轉就可擺脫宅基地使用權的相關限制，改變只能在農村集體經濟組織內部流轉的狀況，可在市場上自由流轉。

（二）創新工作方法，增強利益相關性

一是支持集體經濟組織代為還貸后，取得相應權益；二是鼓勵農業企業、農民合作社、家庭農場等新型經營主體參與抵押權的處置，獲得相應權益；三是銀行要創新服務，實行農房抵押貸款申辦全程免費，推行上門服務，對于證件手續齊全的做到限時辦結，做好貸款監管，防范放貸風險；四是設立農村金融服務組織和平臺，專門從事農房抵押貸款中的農房價值評估、擔保增信和農房資產處置等，并依托不動產產權登記平臺，將其服務網絡延伸到鎮和村，便于農房財產權的流轉交易。

（三）建設信用體系，實現監督可靠性

要充分挖掘農村信用資源，探索通過村集體組織信用方式來降低貸款的信息不對稱。村委會或者村黨組織成員常年扎根農村，和貸款農戶有著長期交往，因此在信息方面相互對稱，通過他們就能解決銀行工作人員不能完全掌握貸款人信用狀況的問題。同時，抓住我市開展農村信用體系建設試點工作的契機，加快構建完善的農村信用體系，建立涵蓋全市農戶、農村經濟組織的農村信用信息基礎數據庫，并開展信用戶、信用村、信用鄉鎮三級信用創建與評定，并培養農戶的信用安全意識。通過建立公開透明的信用制度，提供更充足的信用信息和更準確的風險評估，破解農村金融信息不對稱難題。

（四）完善政府職能，保證工作實效性

政府必須扮演好保護農民“兩權”權益的“守夜人”角色，通過立法鞏固改革成果，推進農村“兩權”的物權化進程。同時，推進農村“兩權”權證的發放和產權價值評估、完善流轉交易平臺等相關配套工作。要進行創業幫扶、就業指導，并就資金使用、還貸規劃等進行指導，幫助農民更好利用貸款，真正將貸款轉化成農戶發家致富的重要資源。設立“兩權”抵押貸款風險補償專項基金和擔保基金時，如地方財政確實存在困難，可由市政府牽頭制定農村“兩權”抵押貸款風險損失補償、貸款貼息等相關政策，以激發金融機構和農戶雙方的積極性。