農村土地承包經營權抵押法律制度構建*

◎崔 佳

農村土地承包經營權抵押法律制度構建*

◎崔 佳

摘 要：當前，我國法律制度和物權理論與農村財產制度的規范與闡釋之間存在沖突，導致農民在行使土地承包經營權抵押時受到法律的限制。在本文中，筆者對當前土地承包經營權進行概述，從法律角度對土地承包經營權的抵押進行了分析，并提出了土地承包經營權抵押的法律制度構建策略。

關鍵詞：農村土地承包；經營權抵押；法律制度

※基金項目：河北省張家口市社會科學界聯合會科研項目《新時期農民法制教育與維權引導研究》（項目編號：2013045）

當前，我國應加快構建起城鄉一體化的發展機制，實現城鄉要素的平等交換與公共資源的均衡分配。對于農民而言，土地是最珍貴的生產資料，也是最重要的生活保障。在我國農村地區，農民的土地權益為最基本的財產權利，如土地承包經營權、宅基地使用權等。所以，妥善處理農民與土地之間的關系成為我國城鎮化建設中首要解決的問題。2013年，中央政府提出進一步改革農村集體產權制度的要求，指出各地政府應構建起權屬清晰、權能完善的農村集體產權制度，農民擁有更多的財產權利，能夠借助農村產權流轉交易市場而實現土地權益流通、轉移等。如此一來，土地承包經營權得以財產化與物權化，能夠發揮更大的經濟功能，滿足我國農村金融發展需要，促進農村經濟發展［1］。

一、我國農村土地經營權的現狀

（一）農村土地承包經營權及流轉現狀

《土地承包經營法》內指出，農村土地承包經營權為農村土地承包方依照相關法律規定而得對所承包的土地擁有的收益、使用、流轉等權益，其能夠自主地開展生產經營活動或處理土地上的產出物品。當土地被征用或征收的時候，其有權利獲得相應的補償。當前制度指出獲取土地承包經營權的路徑非常多，既可以以家庭承包的方式獲得，也可以借助拍賣、招標等方式獲得。在農村地區，農村土地為集體所有的，個人僅僅為承包者，這樣能夠明確公有制前提下集體和農戶個人之間的土地權利與義務關系。這樣是為了維護農村地區的穩定，進一步貫徹雙層經營體制。當前我國《農村土地承包法》第四十九條指出擁有土地承包經營權證、林權證等可以依照法律規定轉讓、入股、出租與抵押；第三十二條內指出家庭擁有土地承包經營權可以依法出租、轉包、互換與轉讓等。農村土地承包經營權抵押方面的內容非常少，未明確規定是否可設定抵押進行流轉。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》指出農村土地承包經營權流轉為家庭承包的土地依據法律有關規定而保留承包權，經營權轉讓與其他經營者的行為。從本質上講，這是我國農村經濟發展的必然產物，在土地流轉的作用下，我國農業能夠實現規模化與產業化發展，一改當前我國農業碎片化的落后局面。由于我國大部分的農村土地都是以家庭承包的形式存在的，所以，針對其流轉的經濟屬性與抵押融資功能展開研究是非常有必要的。

（二）土地承包經營權流轉的法律價值

一是土地承包經營權的流轉能夠使得土地承包經營權的排他性與確定性得到強化。產權要想具備可交易性，首要做的是在法學物權與債權理論下實現排他性。經濟學領域中的產權被我們形象地稱為財產權，當這種產權在法律層面上被確認時，就稱為法權，即法律意義上的財產權。物權具有對世性，能夠使得產權人擁有保護自身權益的法律依據。如此以來，流轉的雙方在法律救濟下，能夠實現預期的穩定。所以，土地承包經營權流轉能夠為土地承包經營權主體帶來自主流轉的權利，為土地承包經營權流程市場的建立與發展創造前提條件。二是土地承包經營權流轉能夠盡可能地減少政府的失誤，使得土地價值最大化。《物權法》內指出，在承包的期間內，農民擁有土地承包經營權，土地承包經營權為其私有的產權，除了其所承擔的義務之外，其有權利決定怎么行使權益，如流轉、合作經營或自主經營等。除了要求農民依法履行相關義務外，行政單位的任何干預都是違法行為。制定土地承包經營權流轉制度能夠規范各項具體行為，促進市場的穩定發展，還能夠保護相關主體的合法權益。

二、農村土地承包經營權抵押的法律分析

（一）土地承包經營權抵押的相關法律依據

當前我國法律對拍賣、招標、公開協商等路徑獲得的土地承包經營權的抵押是支持的，但卻限制家庭承包方式獲得的土地承包經營權抵押。在物權法理論之下，所有法律規定能夠被用于轉讓的物權都能夠進行抵押。轉讓與抵押之間存在一定的關系，轉讓為自治狀態下物權的徹底交割，比抵押更加徹底；而抵押的主要目的為獲得貸款，是借助物權而獲得資金支持的一種手段，不一定會導致物權的轉移。這么一來，在法律未禁止土地承包經營權進行轉移的狀況下，更沒有理由對抵押進行限制［2］。在限制轉讓與抵押的過程中，應該是對轉讓的限制高于對抵押的限制條件，否則就是本末倒置。在構建城鄉一體化發展機制的過程中，如何減少當前法律對農村財產歧視性的規定非常重要，必須進一步取消各種針對農村土地承包經營權抵押的不合理限制，充分保障農民群眾的財產權益。

（二）土地承包經營權抵押的法律實踐狀況

隨著“三農”建設的全面開展，農村地區對于資金的需求量不斷增大，全國各地開始展開土地承包經營權抵押的探索，涌現了一大批試點區域，如成渝兩地城鄉統籌試驗區、湖北襄陽鐘祥縣、浙江湖州長興縣、陜西西安高陵縣等。

一是在土地承包經營權抵押制度中，政府是非常重要的角色。比方說陜西高陵縣，當地政府成立了專門的農村土地流轉中心與農村產權交易中心，對農村土地承包經營權抵押貸款給予必要的財政貼息。農村土地承包經營權所有人所擁有的土地承包經營權進行必要的權屬登記，進而用于抵押，向金融機構做出貸款申請。金融機構展開相關調查，有第三方機構來對土地價值展開專業評估。倘若與貸款條件相符，雙方則簽訂抵押貸款合同，并辦理相關手續。值得注意的是，貸款申請人還需要承擔相應的土地權屬義務，不得更改土地的用途。通過設置抵押率的辦法而降低金融機構所面對的風險，其所發放的款項多為評估價值的一半。在具體操作中融合了農業保險，充分轉移與分化農民所承擔的風險。該地政府積極推動交易市場的發展，使得抵押物能夠變現，倘若農戶出現還款困難，土地流轉中心可以幫助其開展掛牌交易，將所得價款優先償還欠款，剩余部分由農戶獲得。當貸款到期后，農戶可以再次擁有土地承包經營權。除此之外，高陵縣在針對該方面工作設置了土地流轉風險保障基金，農戶每流轉一畝土地能夠獲得政府部門提供的200元的保障金。在高陵的試點過程中，政府發揮著重要作用，其不僅是運作模式的制定者，更是市場發展的推動者。

二是當前的土地承包經營權抵押存在一定漏洞。在各試點地區的運作中，土地承包經營權抵押演變出多種變通“版本”，有的融合了保險，有的融合了其他擔保方式。從現有的法律內容來看，土地承包經營權抵押還沒有獲得清晰的法律授權，為了降低土地承包經營權抵押過程中的法律風險，在試點過程中，很多地方政府都推出了靈活政策。在這種狀況下，當前土地承包經營權抵押的實踐帶有局限性，難以充分反映出實際問題，最終的保障功能也無法充分發揮。

三、農村土地承包經營權抵押制度的法律構建路徑

（一）完善土地承包經營權抵押制度

2013年，我國中央政府提出在五年期間內完成我國農村土地確權頒證工作。這將有助于明確產權、權能與權益等，為流轉與抵押創建良好的基礎。農村集體產權制度將更為合理，推動城鄉統一發展。農村土地承包經營權抵押的前提是，從法律角度上承認農村土地承包經營權抵押具有合法性，充分尊重土地承包經營權人的意愿，實現農村土地承包經營權的科學配置。只有這樣才能夠從根本上解決農民與金融機構在土地承包經營權抵押方面的困惑。一是將經營權和收益權明確劃分起來［3］。承包人對于土地擁有的權利實際上為經營與收益兩方面的含義。土地承包經營權實際上為用益物權的一種，這種權利能夠任憑權利所有人處置；收益權則主要是土地產出方面的權利，多為人與物之間的權屬關系。在抵押的過程中，真正抵押的是用益物權。二是應從法律上肯定土地承包經營權人的獨立性。很多情況下，發包方對土地承包經營權人進行了極為苛刻的限定，這和民商法中的有關內容沖突，也違背了市場發展規律。三是需要進一步完善農村社會保障制度。隨著土地承包經營權的抵押，農民將承擔失去土地這一關鍵生產資料的風險，其有可能失去最基本的生活保障。這種狀況下，相關政府部門必須盡快完善農村社會保障制度，解決農民的“后顧之憂”。

（二）推動土地承包經營權交易市場的發展

全國各地應加快建設土地承包經營權交易市場，使得土地資料能依照市場規律而進行流通，這將有助于我國農業的產業化與規模化發展。在現有的國有土地交易平臺上增加集體土地流轉。各地應構建起公開的信息平臺，降低雙方之間的信息不對稱，使得雙方對彼此有著深刻的了解。借助市場，土地這一生產資料將實現最優化配置。金融機構也可以根據平臺所提供的有關信息，更為謹慎地選擇目標客戶，實現自身的收益。在完善土地承包經營權交易市場的過程中應做到如下幾點：一是構建起嚴格的土地承包經營權物權登記制度，規范管理。在所有制中產權為核心部分，登記制度應覆蓋到確權登記與流轉登記兩方面；二是針對土地承包經營權市場流轉地需要而構建起科學的市場價值評估體系。抵押估值實際上為抵押品價格發現的過程，對抵押決策有直接影響；三是土地流轉服務市場應具備開放性與競爭性。市場下的各種經濟活動應依據法律要求而進行。

四、結束語

農村土地承包經營權抵押制度的法律構建之間影響到我國農村金融的發展，對農村經濟有至關重要的影響。我國一方面應完善農村土地承包經營權抵押制度，另一方面應加快建設農村土地承包經營權抵押市場，全面推動農村土地承包經營權抵押活動有序開展。

●作者單位：張家口學院 河北 張家口 075000