以農產品價格不規律變動為視角窺探產業政策與競爭政策的沖突與協調

◎吳 瓊

一、從農產品價格不規律變動分析農業競爭秩序

近年來，農產品價格經常會出現短時間不規律變動的現象。而“農產品市場每一次輪番上漲都是以某種或幾種農產品價格的上漲為先導的”［1］，由于糧食連續減產，2003年一年，小麥和稻谷的漲價超過30%，導致多種肉類及相關農場品價格普遍上漲；2006年1-6月份，豬肉價格上漲接近一倍，而8-12月，大豆、玉米的價格也開始出現持續上漲；2009年1-6月，生姜、大蒜等農產品價格普遍上漲，而在之后的兩個月，棉花、早秈稻、大豆等農產品也開始輪番漲價。而從2010年后，“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜你軍”等價格不規律變動始終沒有停止，不僅如此，諸如“蒜你狠”這種現象在全國大范圍反復出現。［2］探究其背后的原因，除了表面的涉農因素外，其背后蘊含的非農因素也不得不考慮。而非農因素中，產業法規制的空白與競爭法規制的缺失不可否認也是造成此種現象的重要原因。競爭秩序作為一種重要的市場構成要素以及市場運行模式，一旦失控，無論任何形式的市場，其公平與效率都無法得到有機的配置。因此，在產業政策框架下建立一套產業法與競爭法協調融合的聯動機制，以此來保障二者目標的一致性是十分重要的。

二、產業政策與競爭政策的沖突原因分析

（一）價值目標的沖突

競爭法和產業法都是政府干預經濟的法律手段，都是為了克服市場失靈、實現資源合理配置和提高經濟效率。但是，競爭政策與產業政策的規制重點、實施方式、調整手段和作用機制卻存在明顯不同。反壟斷法作為競爭政策法律化的產物和競爭政策的核心體現，是以維護自由競爭秩序為出發點，通過限制市場主體濫用支配地位、不當合并、聯合限制競爭等行為，防止自由競爭帶來的壟斷和失序，把維護自由競爭的市場秩序作為實現資源合理配置和提高社會福利的基石；產業政策則是通過扶持或限制某些特定產業，調整和優化產業結構，加強產業的競爭力，進而實現經濟效率的提高。對特定產業的扶持或限制，比如設置行業準入標準，就有可能在產業間形成不公平、不自由的競爭，與反壟斷法的目標、價值取向和基本制度發生沖突。特別是經濟轉型和后發展國家，為了實現經濟趕超的目的，客觀上要求推行產業政策，而一些產業政策的采用會擠壓、替代甚至是破壞市場競爭機制，產業政策的推行與競爭法整體的目標和理念發生了背離。

（二）立法上的沖突

農業是第一產業，只有在農業發展的基礎上才有工業、服務業等第二、第三產業的產生和發展，因而農業被譽為“產業之母”。農業的基礎性以及農業生產機制所特有的高風險性、依賴性等弱質特點，決定了農業是個非全競爭性的產業。因此，各國政府一般均通過制定農業政策，對農業實行不同程度的保護來扶持農業發展。從廣泛意義上講，農業政策屬于產業政策的一部分，同其他產業政策一樣，農業政策也是通過政府的扶持與引導來推動農業結構升級，提高農業的競爭力，從而促進社會福祉的提高。農業政策一般允許國家對農產品設立保護價格、給予財政補貼或者直接參與農產品收購。表面上看這與反壟斷法的目標是不一致的，但出于對農業的維護和對農業政策的兼容，反壟斷法認可農業的壟斷地位，并依據農業政策設置反壟斷法對農業的適用除外制度。對于農業組織的部分豁免，最早由美國在1914年的《克萊頓法》予以規定?！稓W共體條約》第36條（現為《歐盟運行條約》42條）規定歐盟的農業政策優先于競爭政策，其依據為歐共體委員會1962年通過，2006年修改的《關于農產品生產與貿易使用特定競爭規則的條例》（26號條例）。我國《反壟斷法》56條規定：“農業生產者及農村經濟組織在農產品生產、加工、銷售、運輸、儲存等經營活動中實施的聯合或者協同行為，不適用本法。”但不得不說，在我國現行立法體系下，缺少對農產品競爭的有效監管立法。

（三）執法機構與產業監管的沖突

政府對于市場的宏觀調控是市場經濟發展的必然手段，然而調控的寬度深度問題卻是一個永恒的主題。市場始終會受到反壟斷執法機關和政府產業監管的雙重監管。由于我國從80年代開始對于市場的調控政策經歷了由緊到松的過程，競爭法與產業法在運行中的交叉問題始終不容忽視，反壟斷執法機構與產業競爭監管部門之間在角色定位上，管轄權，管轄范圍上都存在一定的沖突。而在農業產業中，這種沖突更多的表現為是執法經驗和制度范圍的缺失，主要是因為現有農業法律體系本身缺少有效的市場監管，而反壟斷法對于農業領域采取適用除外規定。結合近些年價格的不規律上漲，監管缺失是主要原因之一。具體表現在：一方面，以農村合作社為代表的農業組織的角色定位和功能等存在著錯誤的理解和不當利用，也正因為如此在立法的缺失導致監管的不力。另一方面，由于農產品具有的易腐性所導致的倉儲問題和運輸問題，使得農村小規模經營者對于收購商，批發商等中間商的依存度很高，進而導致其為了降低風險，防止市場行情的急轉直下，小規模農業生產者通常會選擇大規模的批發商、收購商或者農產品公司簽訂長期訂單以規避風險。雖然2007年實施的《農民專業合作社法》中有相關規定，但實施效果并不理想，加之反壟斷法56條的農業豁免中對于相關概念的界定不清晰，使得在執法角度出現了無法可依的斷層局面。［3］而且由于缺少農業競爭監管機構和反壟斷執法機關的聯動，使得相關競爭法律規范在農業領域很難發揮作用。

三、協調產業政策與競爭政策沖突的路徑

（一）堅持將市場作為資源配置的核心

雖然產業政策和競爭政策在優化資源配置的路徑上有所不同，但不可否認，二者在目標價值上是殊途同歸的。在經濟發展從無到有進而進入到高速發展階段，產業政策的協調路徑無疑更能滿足經濟高速發展的需要，因為其目標更為精準，猶如一記強心針直達病灶。然而從量變到質變的發展階段，不難看出競爭法律規制市場更符合建設現代市場經濟體系的需要。經濟發展初期，產業政策法可以利用稅收，財政等多種產業政策促進幼稚行業的優先發展。雖然產業法反映的是經濟體制的內在需求，體現了明顯的事后干預，但有時甚至是背離市場機制的。相比較而言，競爭法通過立法手段建立市場秩序，促進各行業平穩有序高質量發展，其更能為產業發展營造整體優質環境，進而提高經濟發展質量提高社會福祉。［4］這方面日本的大量經驗可以為我國借鑒。因此，我國產業政策法與競爭法的協調必須是以市場作為核心和基礎，產業政策法以建立公平市場秩序，維護經濟穩定，并且和競爭法產生聯動效應作為基本原則。

（二）完善反壟斷法豁免除外制度適用范圍和界定

反壟斷法豁免制度和適用除外制度是產業政策法與競爭法的交叉點，其本質就是對原本屬于反壟斷法規制范圍的，但為了特定時期某一經濟產業目標能高速發展而產生的壟斷行為不受法律規制的行為，從而劃定競爭法與產業法的范圍，以實現經濟目標和其他社會目標的和諧統一。具體體現在第5條、第7條、第15條、第2條、第29條、第55條和第56條，并且對與大多數的自然壟斷行業已經形成了一套產業監管機制。而第56條農業豁免條款，雖然規定某一具體行業，但內容過于原則和概括，具體表現在：首先，明確界定“農業”的范圍。廣義的農業還應包含林業、畜牧業、種植業等。其次，限定適用除外的對象。要將適用除外的對象限定為農業直接生產者及其組織，非農業直接生嚴者組成的組織或聯合體不宜確定為適用除外對象。第56條的規定中，農業生產者是明確的，而“農村經濟組織”的表述易將農業銷售、倉儲、加工、運輸等組織均包含在使用范圍中。第三，農業適用除外要限制條件?！斗磯艛喾ā返?6條對農業適用除外沒有規定任何的限制性條件，沒有將嚴重限制、扭曲競爭的行為和可能造成價格過度提高等不良后果的限制競爭行為排除在外，使農業適用除外貌似沒有限制。美國和歐盟反壟斷法對農業及其合作社的適用除外都有明確限制條件，而不是絕對的，甚至都設立了適用除外的“安全閥”，以防止農業及其組織濫用壟斷地位。

（三）競爭執法機關和產業監管部門的管轄權協調

競爭執法機關與產業監管的管轄權配置應該堅持共同管轄為原則，專業管轄為例外。因此專業主管部門應與綜合性競爭執法機關建立專業系統的聯動機制，這是協調競爭政策與產業政策的重要保障。以農業產業為例，根據《農業法》27條，縣以上工商行政管理部門負責監管農產品市場競爭，同時，國家工商行政管理總局作為反壟斷執法機關之一，負責查處壟斷協議和濫用市場支配地位行為。因此，可以考慮在工商行政管理部門體系框架內，在反壟斷委員會的統一協調下完成產業競爭監管，并由農業主管部門負責專業管轄，以形成聯動機制，確保產業政策目標與競爭政策在執法領域的價值統一。