毗鄰地區接軌上海的思考
——以江蘇省昆山市為例

■黃麗鵬

近期，習近平總書記作出重要指示，要求上海進一步發揮龍頭帶動作用，蘇浙皖各揚所長，扎實推動長三角實現更高質量的一體化發展。這為推進新時代長三角地區一體化發展指明了方向、提供了實踐遵循。上海“十三五”規劃綱要也明確“著力提升上海國際經濟、金融、貿易、航運與科技創新等城市功能，推動非核心功能疏解，促進與周邊城市同城化發展，打造上海都市經濟圈”。上海周邊從南到北有平湖市、嘉善縣、吳江區、昆山市、太倉市、海門市、啟東市7個毗鄰縣市區，這些地區在推進與上海一體化發展過程中取得了顯著成效，其中昆山在對接融入上海方面的經驗成績和融合程度相對較好。

一、昆山接軌上海發展工作的歷程

回顧昆山的發展歷程，可以明顯的看出，他們歷來把融入上海、配套上海、服務上海作為實現跨越發展的重要理念，每一步發展、每一次轉型，都離不開上海的溢出、輻射和帶動。昆山早期工業起步靠的是上海的資金、人才和技術，昆山開放型經濟的跨越發展也得益于浦東的開發開放。近年來，昆山的創新轉型、高質量發展與上海“四個中心”和“科創中心”建設密切相關。具體可以分為四個階段：

（一）初始階段（上世紀70年代末—90年代初）

為了適應對外開放，昆山根據自身緊鄰上海的獨特區位優勢，抓住上海產業升級、部分勞動密集型產業外遷以及部分內地三線企業向沿海轉移的機遇，適時提出“東依上海、西托‘三線’、內聯鄉鎮、面向全國、走向世界”的發展思路，通過橫向經濟聯合，自費興辦了經濟技術開發區和各鄉鎮的工業小區，奠定了工業發展基礎。上海的一些國有企業，也開始主動與昆山的中小企業特別是鄉鎮企業開展聯營合作，為企業提供信息、技術、資金、管理和營銷服務。至1989年底，昆山有500多家橫向聯合企業，其中與上海聯合的約占70%，而且絕大多數都是共同投資、共擔風險、共享利益的緊密型聯合企業。這期間，昆山的鄉鎮工業聘請了很多來自上海的“星期天工程師”“退休工程師”，幫助企業解決生產過程中碰到的技術和管理難題。

（二）提升階段（上世紀90年代初—90年代末）

1992年6月，中央召開了長江三角洲以及長江沿江地區經濟規劃座談會，進一步明確以上海浦東開發為龍頭，加快開發開放長江沿岸城市，作為振興我國經濟的一個重大戰略決策。同年8月，國務院正式批準昆山開發區進入國家經濟技術開發區序列，與沿海14個港口城市的經開區組成“14+1”格局。為此，昆山市委、市政府抓住浦東開放、開發區國批的機遇，從交通通信、項目開發、金融、商貿、信息、技術、人才、政策、產業、旅游等10個方面主動與浦東接軌，積極吸收浦東的輻射，經濟建設步入以外向為主的新時期。截至1993年底，進入昆山開發區的企業已達262家，總投資9.68億美元，其中合同外資7.46億美元，完成產值83.5億元，實現利稅4.57億元，出口創匯3.24億美元，外資投資規模在1000萬美元以上的項目增加到27個。

（三）拓展階段（21世紀初—2012年）

按照“新城市、新產業、新人才”的要求，昆山充分發揮沿滬的獨特優勢，突出各類載體功能建設，形成重點園區功能突破、資源整合和政策共享發展的格局，著力打造形成與上海有所區別、互有側重、合作配套的產業發展格局，提升經濟發展層次。特別是，江蘇省委、省政府于2005年作出開發建設花橋國際商務城的戰略決策，打造江蘇省唯一以現代服務業為主導產業的省級經濟開發區，探索打響“不是上海，就在上海”的品牌。目前，一座與工業化相配套、與城市化相適應、與國際化相接軌的現代大都市衛星商務城初見雛形。2006－2017年，花橋商務城地區生產總值、一般公共預算收入、服務業增加值分別增長6.8倍（265億元）、10.7倍（38億元）、21.2倍（224億元）。

（四）深化階段（2012年至今）

進入這一階段，昆山融入上海的作用機制也發生了很大的變化，產業的發展更多體現為市場化因素的推動，市場發揮著資源的優化配置作用。政府的作用更多體現在基礎設施、公共服務、環境保護等公共事務方面，重點發力培育國際化、高水準的營商環境。因此，這一時期，昆山著重搶抓上海“四個中心”、科創中心、自貿試驗區建設等機遇，提出了“融入、配套、服務、協同”的對接融入理念，全方位、多領域對接上海。隨著滬寧城鐵、京滬高鐵的相繼開通，國內首條跨省軌道交通線——11號線花橋延伸段投運，昆山與上海之間形成了更加便捷、更加健全的現代交通支撐體系。同時，圍繞上海自貿試驗區建設，瞄準貿易便利化、金融創新、體制機制改革、投資便利化等領域，昆山率先復制推廣了一批改革創新經驗。在公共服務上更加無縫對接，越來越多的上海高等院校、科研院所、醫療機構到昆山設立分支機構或開展服務，上海公共交通卡與昆山也實現了異地刷卡消費。

二、昆山接軌上海發展的機遇分析

（一）上海城市非核心功能疏解的機遇

《上海市城市總體規劃（2016—2040）》明確提出，建設卓越的全球城市，逐步推動上海非核心功能向郊區以及更大范圍疏解，土地、企業項目實行縮量規劃。從紐約、倫敦、東京等城市的發展軌跡看，非核心功能疏解是全球城市發展中的普遍做法。非核心功能的疏解將加快上海中心城區有關生產要素和產業向昆山等毗鄰地區轉移，加速區域經濟融合發展的步伐。

（二）上海重大政策輻射的機遇

隨著上海“雙自聯動”（自主創新示范區+自貿區）政策深入實施，國內外各類頂尖科技創新要素資源將逐步集聚到上海，并有可能選擇沿滬地區進行分流落戶。上海科研機構和開發園區與周邊設立共同平臺、轉化平臺、共建園區將逐步成為趨勢。近一段時間，上海張江、漕河涇等品牌高新區和復旦、交大等大學科技園區紛紛在周邊地區打造共建園區、科技城。2017年2月，張江高新區在金山區和嘉興市設立張江長三角科技城，總規劃面積87.1平方公里，一半在上海金山區，一半在嘉興市平湖市，實行統一規劃、統一開發、統一決策和統一管理，是目前我國第一個跨省市、一體化發展的實踐區。

（三）上海與周邊資源融合對接的機遇

隨著上海與沿滬地區同城效應的顯現，以及土地、租金、用工、居住等領域成本日漸趨高，不僅傳統制造業加速向外遷移，而且部分新興產業的研發和制造環節也開始向周邊轉移。如廣東東莞松山湖高新區就是利用自身綜合成本較低、臨近深圳區位優勢，吸引了華為等企業研發中心和部分企業總部集聚落地。

（四）高端創新要素資源跳躍落戶的機遇

隨著新一代科技產業革命個性化、定制化、網絡化趨勢的顯現，科技創新和產業發展也在擺脫梯度轉移的規律，有可能在昆山等沿滬地帶活力區域跨越落戶。根據“反梯度轉移理論”，現有生產力水平的梯度順序并不一定是采用先進技術和經濟開發的順序。相對低梯度的地區，只要政策得當，措施有力，也可以直接引進采用世界最新技術，發展自己的高技術，實行超越發展。因此，昆山等毗鄰地區并不完全是“被動跟隨”“位置鎖定”，每個地區都是探索者，都可以成為領先者，關鍵是要結合各自的基礎條件、資源稟賦，確定不同的路徑選擇。

（五）上級功能區戰略亟需破局的機遇

江蘇省正在大力實施“1+3”重點功能區戰略。其中，揚子江城市群建設是作為江蘇全省經濟發展的主要發動機，要求把它放在長江經濟帶建設、長三角城市群發展、全省持續發展和區域協調發展，乃至參與全球競爭的大格局中來考量、來謀劃，并明確提出“向東強化與上海的對接，主動實施借力發展、錯位發展，更好承接上海輻射”。昆山作為江蘇沿滬第一站，區位優勢和配套環境得天獨厚，理所應當挑起重擔、順勢而為，全面承接上海優質創新資源的外溢輻射，打造與上海同頻共振的功能節點。

三、昆山接軌上海發展應關注的幾點轉變

針對上述機遇，上海周邊地區已紛紛采取行動、全面對接，沿滬地帶正在形成對接上海的大尺度連綿產業區。但對昆山來說，應意識到過去低層次、以產業轉移為主的接軌已經基本完成，未來將逐步轉向兩地資源的優化配置，重點是科技協同創新和公共服務的全面接軌。具體來看，有以下幾點轉變：

一是從引二產轉向引三產

沿滬地區當前都進入了全面轉型升級新時期，如果說以往接軌上海更多的是注重一般制造業，那么現在的重點基本都在承接上海高端制造業、2.5產業，以及研發設計、服務外包、金融服務、文化創意等科技服務業、新興服務業。

二是從引資金轉向引人才

不同城市都在加強對上海高層次人才和團隊的引進，包括昆山在內的周邊地區高端人才大多來自上海。

三是從引產業轉向學創新

加強了與上海科研院所、科技園區和孵化器的對接合作，共建創新機構并引進上海科技就地轉化。

四是從聯區域轉向接平臺

更加關注與上海自貿區、虹橋商務區、張江示范區、國際旅游度假區等平臺的對接，實施聚焦性的招商引資。目前，南通就有上海外高橋（啟東）產業園、上海市北高新（南通）科技城、上海楊浦（海安）工業園等7個合作園區。嘉興除了張江長三角科技城，還共建了滬嘉杭G60科創走廊、上海自貿區嘉善項目協作區等一批合作載體。

五是從抓局部轉向促整體

過去限于行政壁壘，毗鄰地區接軌上海更多體現在由市場調節的產業領域，相對局限，但隨著區域一體化的發展，交通基礎設施、城市功能、公共服務配套、人文環境等領域全方位融合共享成為趨勢，以進一步促進跨區域資源要素的自由有序流動。

與此同時，在毗鄰地區接軌上海發展過程中，應注意一些共性問題，突出表現在：邊界地區城鎮組團功能缺乏統籌，旅游合作開發機制不完善，跨界斷頭路現象嚴重，環境協調治理合作不足，區域生態補償機制缺乏，鄰避設施矛盾客觀存在，城市水利安全保障設施缺乏協調等。從更深層次來分析，這些問題主要是行政區劃壁壘導致的，這是區域一體化的關鍵制度問題。但是從趨勢看，區域一體化發展必然打破傳統的區域經濟發展模式，開展跨區域合作將成為一體化的必須選擇，區域協同發展將按照資源共享、利益共有的原則，從以行政區劃單元逐步轉向經濟區劃單元來統籌規劃實施。

四、昆山接軌上海發展的幾點建議

毗鄰地區做好接軌上海發展這篇文章，關鍵是思考如何各展其長、優勢互補、競相發展，促進產業的互補發展、錯位發展。因此，昆山應研究立足上海，找準對接點、發力點，加快形成以全面接軌上海發展為“一體”，以產業發展、政策創新、城市管理、功能設施等為“多翼”的強勢推進格局。

（一）重點優化接軌上海發展的產業空間布局建設

接軌上海，昆山自身應是一個整體，但市域內不同的區域可以承擔著不同的功能，這樣各個板塊各有側重，各具特色和優勢，有利于充分調動主觀能動性，可以產生“1+1＞2”的協同效應，形成“你追我趕”的生動局面。根據筆者的調研，建議昆山開發區側重接軌自由貿易港，特別是圍繞綜保區一般納稅人資格試點，做好貿易、品牌、結算等功能總部以及光電、半導體等高端項目對接；昆山高新區側重接軌科創中心、張江高新區，深度挖掘上海高校、院所產學研產業化成果，主攻小核酸及生物醫藥、智能制造產業，積極承接高端制造業等項目“溢出”；花橋經濟開發區側重接軌虹橋商務區，以產業融合、要素融合和城市融合為目標，做好科技服務、金融后臺、展覽展示、區域總部、文化創意等項目對接；旅游度假區側重接軌上海西南部，發揮江南水鄉、文化古鎮、自然村落等資源優勢，積極融入滬蘇杭旅游一體化發展；昆山試驗區側重建立完善與上海銜接、與國際慣例接軌的服務體系、制度安排、法律保障和營商環境，全面梳理分析上海財稅、產業、金融、科技、人才等方面政策，爭取復制推廣部分創新措施。針對這一布局，結合上海非核心功能疏解，進一步明確對接領域，形成對接的行業、企業、機構等細分清單。

（二）重點推動接軌上海發展的臨界地區協調發展

上海最大的資源是創新資源，最大的優勢是創新優勢，昆山對接的最大動力也在創新上。但“剃頭挑子一頭熱”的模式不可持續，昆山必須找到與上海發展的“最大公約數”。目前來看，嘉定、青浦與昆山的臨界地區就是這個“最大公約數”，像安亭與花橋，雙方都有共同發展的意愿。這方面昆山市規劃局已經做了一些工作，目前正協助上海推進安亭—白鶴—花橋城鎮圈區域協同規劃編制。在此基礎上，應具體研究和嘉定、青浦等地在臨界地區合作共建跨省市的一體化發展實踐區，銜接好各規劃確定的定位、功能、設施等，通過規劃統籌區域協調發展。如在花橋—安亭等滬昆臨界地區，跨地域規劃布局合作園區，建立共同開發、利益共享、服務同城、優勢互補的工作機制，引導科創資源和產業落戶，爭取成為上海科創中心外溢的首選地。

（三）重點加快接軌上海發展的道路交通互聯互通

道路交通是推進與上海接軌的基礎條件，把交通作為先行領域，排出道路對接的清單，著力打通干道運輸的“主動脈”、暢通次區域交通的“微循環”。具體有兩個方面：一方面，加快規劃對接道路的實施。經過昆山與上海有關部門的多輪溝通，昆山與上海共規劃主要對接道路18條，已經對接7條，各類專項規劃已確定7條，還有4條需要進一步討論確定，這些道路應積極對接，切實加快推進。另一方面，加強軌道交通的聯系。抓住蘇州市域軌交S1線規劃獲國家發改委批復的機遇，加快推動工程建設，盡早接軌11號線延伸線，構建東西向軌道主骨架。同時，應與上海軌交17號線加快對接，探索開通環淀山湖地區往17號線樞紐的換乘公交，遠期結合蘇州市域軌交S3線（同里—周莊—錦溪—淀山湖）的推進，力爭實現南部水鄉片區與17號線的無縫銜接。

（四）重點促進接軌上海發展的公共服務提擋升級

促進更多公共服務一體化，有利于各類要素資源特別是人才的流動和互通。目前，昆山與上海在公交“一卡通”、醫保結算、共建醫院等方面做了不少探索。下一步應學習嘉興、南通等地區經驗，借鑒珠三角、京津冀公共服務一體化的成功做法，探索形成一份接軌上海公共服務的清單，促進更多公共服務資源共享。如嘉興去年在與上海公共服務資源的對接上就有兩個很大的突破，一是與上海公積金中心的單邊貸款政策，即在上海繳存，在嘉興購房，可享受嘉興公積金貸款；二是醫療資源方面，嘉興市社保局與上海長海醫院簽訂醫保異地聯網結算服務協議，嘉興市民到長海醫院就診，可直接用市民卡實時付款結算，昆山現在也只是實現了異地就醫住院費用的直接結算。

（五）重點加強接軌上海發展的生態保育協同建設

接軌上海還要在綠色發展、安全發展上下更大功夫，探索跨區域生態體系建設聯動機制，共同打造“綠色生態廊道”，全面提升區域綠色發展質量和整體宜居魅力。一是推動區域生態協調保育，重點是吳淞江與上海嘉定、青浦生態走廊的對接，環淀山湖地區生態格局的構建，探索區域項目環境共建共批制度，協調落實濕地、水源地等各類生態空間的生態補償措施。二是協同區域環境污染治理，以小流域為單位，共同開展河湖沿線工業污染治理，推進河湖清淤、疏浚，清除斷頭浜和壩基，溝通河道水系，統籌區域排澇水系的泵閘建設，完善防洪排澇應急體系，保障城市安全。三是加強對臨界區域工業污染源的環境管理，共同治理跨境污染問題，特別是要加強區域鄰避設施布局的協調，研究將昆山部分垃圾運送至青浦垃圾填埋場、嘉定垃圾焚燒廠進行處理的可行性方案。