商丘產業扶貧問題及對策分析

宋書超

精準扶貧，產業是“根”。打贏脫貧攻堅戰，離不開產業支撐。重視抓好產業扶貧，既是習近平總書記提出的“五個一批”首要任務，也是實現脫貧致富奔小康最關鍵、最根本的內在因素。只有產業發展好了，老百姓才有持續穩定的收入，脫貧致富才有可靠保障。屬于黃淮四市的商丘市，是河南省糧食主產區，是典型的農業大市，分析其脫貧攻堅工作的問題與對策，能為河南省打贏脫貧攻堅戰提供一定的借鑒意義。

推進產業扶貧存在的問題及原因

從調研的情況來看，目前商丘市產業扶貧還處在起步階段，力度不大，效果不明顯，主要問題有：

產業化扶貧頂層設計不到位。商丘市雖然制定了精準扶貧的三年行動計劃，但貧困縣均未制定扶貧產業發展規劃，產業發展多以項目的方式切入，而忽視對全市、全縣、全鎮的統籌謀劃，這種缺乏總體規劃直接的后果就是對產業未來風險估計不足，產業發展容易出現過于樂觀，一哄而上、盲目發展，造成“谷賤傷農”。此外，由于缺乏產業總體規劃，不同區域之間在產業選擇、產業鏈延伸、市場拓展等方面缺乏系統的分工協調機制，產業發展中的各自為政依然難以消除，造成不同地區扶貧產業的雷同、空間布局不合理的現象。

產業發展的內生動力不足。一是多數貧困村經濟結構單一，龍頭企業、專業合作社或能人大戶帶動和輻射作用發揮有限，難以形成產業化發展，產業鏈不健全，持續發展能力不強。扶貧產業項目零亂，小而散，難以形成支柱產業。二是由于產業項目實施難度大、風險大，致使各縣（區）實施產業項目積極性不高。三是農村留守人員受教育程度普遍偏低，初中及以下文化程度占貧困戶總數比例高，思想觀念陳舊，科技意識不強，生產經營能力較低，缺乏致富能力和發展門路，抵御風險和自我發展能力脆弱，“等、靠、要”思想較為突出。四是市場、技術、信息等制約著產業化發展，貧困地區缺少農技人員，農業技術普及不到位，市場信息不靈，運輸成本高，難以推動產業發展。五是產業發展過程中金融服務、營銷服務存在短板。貧困群體的這五大內因嚴重制約了產業化扶貧的推進，影響了產業發展的內生動力。

產業精準度低、帶動力不足。縣域產業工業增加值占全市的比重低，規模以上工業總產值占全市的比重小，且產業基礎較差，結構單一。各縣雖然引進了很多項目，但大項目的投資拉動、產業帶動和效益支撐不明顯。地方政府過于關注產業總量和產出效率，以致出現扶貧資源向農村產業能人集中，扶貧資源跟富人不跟窮人的現象，通過產業發展帶動貧困人口脫貧的成效有限，并出現以平均值指標脫貧的假象。扶貧產業精準度低還表現在未能形成與地方特色資源相匹配的完整產業結構和產業體系，若發生市場需求不足，遇到惡劣的自然天氣、農業病蟲害的情況，都將給貧困地區的產業造成滅頂之災，使扶貧產業變為致貧產業的現象。

產業化組織模式陳舊，利益分配機制不健全。以“龍頭企業+基地+農戶”的發展模式是目前貧困地區產業發展的主要形式，這種組織模式對市場環節考慮不足，貧困戶認為只要產品種植出來就沒有問題，但現實中存在較大的違約風險，在市場波動中，農戶和企業抵抗風險的能力有限，違約現象也常發生。此外，該模式在農戶和企業之間沒有形成利益分配和風險共擔機制。

推進產業扶貧的對策與建議

依托優勢資源，圍繞市場需求，精準發展致富產業。精準扶貧，根本在于發展致富產業，發展致富產業，必須首先選準、選好產業。在探索產業發展的實踐中，應依托優勢資源，緊緊圍繞市場要求，選擇并大力發展特色農產品產業、優質糧食產業、養殖產業、鄉村旅游、特色加工產業、電商流通產業、設施農業、推動農村一二三產業融合發展等八大產業，催生扶貧開發的內生動力，助推困難群眾創業致富。

培育龍頭企業，拉長產業鏈條，精準提升產業化水平。把選準的致富產業做大、做強、做久，使困難群眾持續增收，關鍵是要提升產業化水平，應按照“市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地連農戶、產加銷一體化”的思路，精準培育農產品深加工龍頭企業，不斷延伸產業鏈條，提高產品附加值。

做大做強龍頭企業，持續增強產業化發展的內生動力。一是積極促進龍頭企業與扶貧政策資金有機融合。把產業扶貧、科技扶貧、金融扶貧、技術扶貧等扶貧資金與農業產業化龍頭企業有機融合起來，既能帶動農民增收，又能解決企業擴張所需的資金投入問題。采取“企業＋金融扶貧資金＋合作社＋農戶”模式，把企業生產經營和農民直接參與結合起來，把生產鏈基本單元放到農村，建立穩定的生產基地，從而進一步壯大企業生產經營實力。二是建立現代企業制度。支持龍頭企業完善法人治理結構，建立現代企業制度，做到產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學，要充分發揮市場在企業資源配置中的決定性作用，不斷健全企業經營體制和內在運營機制。三是創建開放發展格局。支持龍頭企業實行招商引資，推進與東部優勢企業合作，引進發達地區同質企業進入龍頭企業的生產經營環節，擴大龍頭企業的規模和經營能力。四是擴大龍頭企業的融資能力。支持龍頭企業通過發行企業債券間接融資，通過上市直接融資。五是加強品牌建設，提升企業產品市場影響力。積極支持龍頭企業申報和推介馳名、著名商標、名牌產品及“三品一標”產品。

延鏈補鏈，完善壯大產業化集群機體。一是通過科學論證，進一步細化明晰產業化集群相關配套生產的環節，孵化開放式鏈條企業，補齊短板，延長鏈條，實施“壯骨健體”工程。認真分析集群龍頭企業上游、中游、下游涉及的環節生產，培育創辦開放式鏈條企業，使其生產的產品在滿足本集群龍頭企業需要的基礎上，為外在市場需求提供有效支撐。二是通過科技創新，提升集群全產業鏈企業生產經營能力，從而發展壯大產業化集群。三是加強體制機制創新，提高市場化、開放式發展能力，拓展更大發展空間，建立各個環節企業之間的配套聯動體系。四是通過配套服務體系建設，建立新型經營服務組織，從而促進龍頭企業與鏈條企業之間、各個鏈條企業之間的有機鏈接，形成利益共享和風險共擔的經營耦合體。

完善利益聯結機制，帶動農戶增收致富。一是大力發展訂單農業。引導企業在平等互利的基礎上，與農戶、農民專業合作社簽訂農產品購銷合同，協商合理的收購價格，確定合同收購底價，形成穩定的購銷關系。二是培育發展農民專業合作社。圍繞延伸龍頭企業生產鏈條，積極發展農民專業合作社，解決大市場與小生產的矛盾。三是開展社會化服務。充分發揮龍頭企業在構建新型農業社會化服務體系中的重要作用，支持龍頭企業圍繞產前、產中、產后各環節，為基地農戶積極開展農資供應、農機作業、技術指導、疫病防治、市場信息、產品營銷等各類服務。

立足優勢產業基礎，推進產業區域化布局，形成各具特色的產業板塊。一是著力打造特色產業板塊。每個縣（區）要突出自身特色和優勢，抓住1～2個產業進行重點突破，大力發展特色經濟作物。引導林產品、果蔬等龍頭企業建立特色農產品生產基地。二是大力發展優質專用糧食生產。各地針對糧食產業，要著力構建糧食增產增效的長效機制，大力發展優質專用糧食生產，將商丘市建設成為重要的優質糧食生產加工基地。同時，引導面粉加工龍頭企業參與高標準糧田、千億斤糧食項目建設，形成“企業＋基地”模式，建立企業所需的原料生產基地。三是大力發展優質畜產品生產。各地針對畜牧產業，要大力發展優質生豬、牛羊、家禽養殖及黃河故道為中心的奶牛養殖，將商丘市建設成為重要的優質畜產品生產加工基地。同時，鼓勵畜牧業龍頭企業在尊重農戶自主自愿前提下，通過土地租賃、土地承包經營權入股和組建土地合作社等形式，發展集中連片的畜產品養殖基地。

強化扶持引導，推動30個農業產業化重點項目有序落地。農業產業化龍頭企業是否能發展壯大，企業是否新上項目是關鍵。各縣（區）要積極幫助龍頭企業解決困難和問題，推動30個農業產業化重點項目有序落地。

落實惠農政策，整合涉農資金，精準輸送產業“血液”

資金是產業發展的“血液”。沒有資金保障，產業發展就會落空。資金是產業發展的基本要素，因此要立足實際，充分發揮政策在扶貧開發工作中的支持和引導作用，多方破解資金難題，為產業發展注入強勁動力。

強化財政支撐。政策是欠發達地區加快發展和扶貧對象脫貧致富的重要保障。堅持一項產業一套扶持政策、一個牽頭單位、一筆專項資金推進機制，出臺落實加快推進現代農業發展、強化精準扶貧打贏脫貧攻堅戰的實施意見等一系列精準扶貧配套扶持政策文件，集中財力對設施農業、名優品牌創建、新品種引進、標準化生產和鄉村旅游產業等方面給予資金支持，集中投向扶貧產業。

建立金融扶貧引導機制。引導金融資源向貧困地區傾斜，通過開展農業風險補償貸款等形式加大對貧困戶的信貸支持，推動小額信用貸款向貧困戶傾斜，簡化扶貧貸款手續，為貧困戶提供免抵押、免擔保的小額信貸，著力解決貧困戶發展資金緊缺難題。

動員社會力量參與。發動宣傳力量，發揚樂善好施精神，將貧困村、貧困戶的需求信息與社會各界的扶貧資源、幫扶意愿進行有效對接、互聯互通，動員社會鄉賢、能人志士等社會力量，帶著真情實感、用擔當精神真抓實干，真金白銀參與扶貧開發。

盤活資產資源。積極探索農村土地承包經營權、村民住房財產權、集體建設用地使用權、林權等抵押擔保形式，提高農村資源資產市場化程度，有效盤活存量資源，不斷推動農村資源向股權、資金向股金、農民向股民轉變。

創新扶貧模式，提高扶貧實效，精準發力脫貧攻堅

各地區因地制宜、因業施策，抓好產業扶貧路徑設計，每一個產業都有一套精準“施工方案”和“作戰路線圖”。

直接幫扶模式。對有勞動力、有能力、有土地，但是缺資金、缺技術的貧困對象發展脫貧產業的，給予一定額度資金幫扶，具體額度和方式由各縣根據實際情況確定。落實創業擔保貸款政策，對符合條件的返鄉創業人員，可按規定給予創業擔保貸款，財政部門按規定安排貸款貼息所需資金。

托管幫扶模式。對無勞動能力或勞動力不足、無法轉移就業的貧困戶，可采取經營性托管、承包式托管、租賃式托管等方式，將土地等生產要素托管給種養大戶、農民專業合作社、家庭農場等經營主體，實行統一開發、統一管理、統一經營、統一核算，項目收益按比例分成。

合作幫扶模式。支持以貧困村為單位組建專業合作社，可將貧困戶享受的到戶增收補貼、小額貸款等資金進社入股分紅。

社會幫扶模式。鼓勵和支持企事業單位、社會組織和個人等社會力量，與貧困村合作發展產業，采取“單位+農戶”、吸納貧困人口就業、訂購農產品、提供技術培訓、貸款擔保等多種形式帶動貧困戶增收。

股份幫扶模式。鼓勵探索將脫貧對象的土地、林地和水面等生產要素折價入股，或將參與股份合作的建檔立卡貧困戶給予項目資金補助，補助資金以現金入股，由農業企業、農民專業合作社、家庭農場統一管理和生產經營，結成聯股、聯利的共同體，實現股份到戶、利益到戶。

勞務輸出幫扶模式。對適合外出務工的農民進行技術培訓，由政府提供學費，學習各種專業技術，學校和企業結合，建立企業勞務人才輸出基地，提供就業機會，增加貧困戶的收入。

代種代養幫扶模式。對采用借母還犢、寄養付酬、反租倒包等模式帶動貧困戶的企業和專業大戶，在品種引進和改良、標準化養殖場建設等方面給予項目支持。

土地流轉模式。采用出租、托管、入股、互換土地等土地流轉方式將貧困村和貧困戶土地流轉到龍頭企業、家庭農場、農民合作社、種養大戶、創業能人手中，發展產業生產。農民不僅可以獲取租金和分紅，還可就地就近就業，獲得工資、分紅收入，有效實現脫貧。

搭建扶持平臺，引領產業扶貧，精準助推擴面增效

搭建融資平臺。支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點。從省財政支持建立農業信貸擔保體系資金中，安排一定比例設立專項基金，支持重點扶持脫貧產業發展。鼓勵和引導各類金融機構提供“助農貸”“助保貸”等信貸新產品，以及“風險補償基金+經營主體+銀行”“擔保基金+脫貧互助社+銀行”“產業脫貧擔保貸款”等融資業務。

搭建服務平臺。支持貧困縣組建脫貧技術服務團，每個貧困村至少有一名專家、一名駐村干部、一個幫扶單位提供技術支撐、指導產業發展等，定期為每個貧困村開展技術培訓，每個發展產業的貧困戶每年至少接受一次技術培訓。推行“科研實驗基地+區域示范基地+基層推廣服務體系+農戶”的鏈條式農技推廣服務新模式，定期組織科技人員對貧困村開展農技推廣和技術服務。

搭建營銷平臺。支持商業服務網點、農資交易配送網點、農畜產品交易網點建設，大力發展農超對接、直銷直供、連鎖經營等新型流通業態，支持貧困地區與大型超市和城市社區合作，拓展生鮮農產品、特色產品“農超對接”“基地+社區直供”等多種形式，實現貧困地區優質農產品與城鎮消費群體對接。

搭建項目平臺。指導貧困縣編制產業扶持脫貧規劃，建立產業扶持脫貧項目庫，按年度動態調整，滾動實施。根據貧困原因和產業需求，逐步確定貧困戶產業扶持脫貧項目，建立產業精準脫貧工作臺賬，落實幫扶責任人、扶持基金、扶持項目和工作進度。對列入省級以上產業脫貧示范項目的，省財政給予適當補助。