農業產業化發展與反壟斷法農業豁免的協調

◎吳 瓊

一、農業產業化與反壟斷法農業豁免的界定

（一）農業產業化的界定

農業產業化作為農業現代化的實現路徑之一，也可以稱作農業生產、經營、服務一體化，是指在市場經濟背景下，以家庭聯產承包責任制為基礎，將分散經營的傳統農業改造為專業化、商品化、集約化、社會化的縱向合作化過程。農業產業化起源于二戰后農業振興時期的美國，而后傳入西歐、日本等發達國家，它主要是依靠經濟和法律關系將農業生產的產前、產中、產后等環節有機地聯系起來。我國農業產業化發端于20世紀80年代中后期，是在農村經濟改革與發展的實踐中應運而生的。發展至今，對于提高我國農業競爭力，促進產業發展，農業人口增收，加快新農村建設等都起到了至關重要的作用。

（二）反壟斷法農業豁免的規定

反壟斷法之所以作為經濟法的核心，根本上說是由于其所保護的競爭是市場經濟的本質和內涵。反壟斷法主要通過對市場主體間的合謀性協議，濫用市場支配地位、以及有排除競爭效果的經營者合并這三種行為進行規制來保護市場競爭。從《反壟斷法》的立法本意來看，其適用的范圍涵蓋市場的各個領域。但在實踐中，基于法律屬性的特殊性其不得不在某些特定的領域進行特殊規定或者豁免，比如知識產權領域，國際貿易領域和農業領域。在以美國和歐美為代表的發達經濟體和地區的立法中，它們都認為知識產權領域是個特殊領域，特別是在農產品貿易領域，可以不遵守WTO 中各國所共識的自由貿易原則。因此美國和歐盟大多數國家堅持將其農業領域與國際競爭相隔離，特別是在涉及到與非發達國家的農業競爭中，這也是過去幾十年從GATT 到WTO談判陷入僵局的重要原因之一。因循此類貿易政策，農業在大多數發達國家和發展中國家中都是作為一國競爭法豁免的對象之一。

我國《反壟斷法》在附則五十六條規定，“農業生產者及農村經濟組織在農產品生產、加工、銷售、運輸、儲存等經營活動中實施的聯合或者協同行為，不適用本法。”從文義解釋的角度，該條文可以從三個方面來進行解讀。首先，從主體上看，該條適用的主體限定在農業生產者和農村經濟組織，雖然這兩者涵蓋了大部分的農業主體，然而并不是所有涉農的主體。其次，主體的行為僅限制與對于農產品的生產、加工、銷售、運輸和存儲活動中。雖然條文中有“等”字，但基本上可以判斷其內涵只限于這五類活動中可以豁免。最后，并不是農業整體這五種行為都不適用，而是五種行為中的聯合或者協同行為不適用，這意味著個體行為仍然是適用的。

二、我國農業產業化的發展現狀

我國在改革開放以后逐漸從小農經濟轉向為家庭聯產承包責任制以后，農業生產效率得到了顯著提高，農業發展也進入了一個新的階段。然而隨著信息革命所帶來的全球經濟一體化，單位農戶的制度張力基本釋放完畢，其進入到全球化的市場競爭中是很難抵御劇烈的波動以及信息不對稱所帶來的風險。因此通過不斷推進以產銷縱向一體化、生產專門化、企業規?；葹槁窂降霓r業產業化經營模式逐漸走登上舞臺，目前我國的農業產業化發展的特點主要表現為以下幾個特點：

第一，產業化發展在制度性供給依賴性比較強。農業產業化發展的前提是以市場作為資源配置的核心力量。而我國現階段的農業產業化發展道路中，一方面由于我國城鄉發展差距較大；另一方面由于農業及農業主體的特殊性，并且發展較晚，導致市場核心地位在農業發展領域并沒有發揮主導作用。因此各地產業化發展主要靠政府依靠政策手段在主導產業上選擇龍頭企業帶頭發展，而政府能夠給予企業的主要來自于政府的制度性補貼。在產業化發展的初期這種思路固然可取，然而隨著市場規模的逐漸擴大，這種依靠制度性供給培育發展優勢企業的做法固然會觸及競爭這條市場經濟的紅線，影響我國農業整體的競爭力。

第二、地方保護主義限制農業產業化發展。小部門化的特點一直是伴隨著各地產業政策發展的主要思路之一，各地方政府雖然不遺余力的依靠產業政策不斷扶持龍頭企業，但生產、加工、銷售、運輸和存儲分治的局面加之地方保護主義使得農業產業化的發展道路被割裂的碎片化明顯，影響了農業整體產業化的進程。各地政府為了保護自身局部利益，造成農產品市場的封鎖和斷層。

第三、產業政策與競爭政策的立法目標的沖突。競爭法和產業法都是政府干預經濟的法律手段，都是為了克服市場失靈、實現資源合理配置。但是，競爭政策與產業玫策的規制重點、實施方式、和作用機制卻存在明顯不同。反壟斷法作為競爭政策法律化的產物和競爭政策的核心體現，是以維護自由競爭秩序為出發點，通過限制市場主體濫用支配地位、不當合并、聯合限制競爭等行為，防止自由競爭帶來的壟斷和失序；產業政策則是通過扶持或限制某些特定產業，調整和優化產業結構，加強產業的競爭力，進而實現經濟效率的提高。對特定產業的扶持或限制，比如設置行業準入標準，就有可能在產業間形成不公平、不自由的競爭，與反壟斷法的目標、價值取向和基本制度發生沖突。

三、美國反壟斷法農業豁免的相關規定及與農業產業化的關系

（一）美國的農業豁免規定及立法目標。

《克萊頓法》第六條規定：不盈利的、互助的勞動組織、農業組織、園藝組織不受反托拉斯法的限制。其成員合法地實現該組織的合法目的，不是限制貿易的非法聯合或共謀。這是最早確立的對農業產業化發展的保護。隨后在1922年的年制定的《凱普-沃爾斯蒂德法案》通過進一步將農業主體界定為農場主、種植員、牧場主、奶場主、果園主等”。進一步使農業合作化獲得豁免，規定反壟斷法不禁止通過授權農業生產者組織，及其處理、加工、銷售其所生產的農產品。該法案因為是對《謝爾曼法》的實質性例外，因此其對于主體和行為的界定更為仔細和謹慎。在立法目標上，美國法的豁免規定主要是通過限制在涉農領域的扭曲競爭，以此來幫助農業生產經營者對抗諸如大的經銷商所擁有的買方或者賣方所擁有的支配地位。因此，農業生產者之間允許結合成農業合作社或者其他農業組織，并且對農業組織為了社員共同利益的合法行為加以豁免。換言之，在美國競爭制度是優先于產業政策的。

（二）美國農業豁免制度與產業化的關系

美國產業化進程的道路在二戰以后與其他產業一樣突飛猛進，在橫向上農場通過擴大集約化擴大市場份額、縱向上通過集中實現壟斷市場力。這種基于資本的產業化無疑對小農戶造成巨大的影響，但是政府不可能放棄已經開始的產業化道路，因此如前文所述，通過農業豁免限制扭曲競爭，并允許農業生產者之間在一定領域內進行合謀行為對抗擁有巨大市場力的經銷商等組織。這樣做一方面能使農業經濟持續發展另一方面能夠保持本國的產業優勢。

四、協調農業產業化發展與反壟斷法農業豁免的路徑

（一）充分發揮市場最為資源配置最核心的力量

不可否認，產業化發展的初期，需要在資源配置中將政府作為主體出現，一方面由于農業自身特殊性決定，其受自然因素影響較大，另一方面作為國計民生對于一國市場經濟建立初期的穩定起著非常關鍵的作用。因此為了實現從小規模經營到產業化經營的，政府必然利用行政資源和制度供給幫助優勢產品優勢企業發展，以此帶動整個行業發展。然而隨著市場化程度不的不斷加深，此種以來政府資源帶動產業化的行為必然會導致資源配置的不均衡，進而導致整個行業發展的無序和混亂。因此，雖然表面上看起來產業政策與競爭政策似乎是矛盾的，但究其深層次的價值目標，二者是協調統一的，而其統一的焦點就是市場這條紅線。產業政策與競爭政策不應存在美國式的競爭政策由于產業政策，也不應想歐盟發展的產業政策由于競爭政策，二者應該在促進行業發展中尋求統一。

（二）嚴格限制地方保護主義

我國處于市場經濟發展的初級階段，各地各區域發展極不均衡，加之其他諸如政治經濟等因素，導致了在農業產業化進程中，地方保護主義嚴重，這種做法會嚴重限制產業化發展對于整個社會發揮作用。限制地方保護主義可以從政治、經濟等多個角度入手，本文認為除此外，完善立法和執法水平也可以更高效的降低地方保護主義的危害。換言之，正是由于現階段我國反壟斷法和農業相關法在立法上的缺陷，留下了地方保護主義鉆制度漏洞的空間。具體來說對于反壟斷法56 條農業豁免而言，可以從以下三個方面來入手。

首先，應明確界定“農業”的范圍，廣義的農業還應包含林業、畜牧業、種植業等。美國和歐盟成員國所保護的農業包括林業、畜牧業和漁業。其次，應明確限適用除外的對象。第56 條的規定中，“農業生產者”的界定是明確的，而“農村經濟組織”的表述則易錯誤地將農業銷售、倉儲、加工、運輸等組織均包含在適用范圍中。應將適用除外的對象限定為農業直接生產者及其組織，而非農業直接生嚴者組成的組織或聯合體則不宜適用。最后，應明確界定豁免的條件。根據56 條的規定，無論該行為是否能夠嚴重產生限制競爭的效果，或者扭曲競爭制度都可以進行豁免。這樣的表述顯然是不夠嚴謹的，對于可以豁免的行為應該設定一個“安全閥”，以防止農業組織壟斷力嚴重危害行業發展。