空殼村發展壯大集體經濟的理性思考

◎鐘憲章

空殼村是改革開放后在中國農村逐漸出現的產物。伴隨著大量農村青壯年勞動力不斷涌向城市，留下婦孺與老弱病殘留守農村，逐漸形成了空殼村。基本特征：一是集體資產少；二是無集體創收渠道甚至拖欠外債；三是村集體經濟實體少甚至沒有。空殼村的出現不僅影響了全面建成小康社會的進程，還嚴重制約了城鄉經濟的協調發展，全面小康的難點、重點、希望都在農村，空殼村的希望在于發展狀態集體經濟，因此要深入分析我國農村空殼情況，探究村級集體經濟面臨的困難，探究發展之法，為研究和解決空殼村發展集體經濟提供參考，為促進科學扶貧、精準扶貧、有效扶貧提供可資借鑒的路徑和方法。

一、村級集體經濟空殼化原因分析

（一）發展集體經濟的客觀因素限制

根據財政部資料，全國58.8 萬個行政村中，沒有經營性收入的村子大約占50%，經營性收入不到5 萬的占30%。村級集體經濟薄弱，導致村級組織運轉基本靠“補”，公益事業基本靠“捐”，基礎設施建設基本靠“要”，自我發展能力很差。不同村莊之間由于與生俱來的區位、自然條件、資源、前期積累等的客觀條件的差異，使得在發展村集體經濟方面確實呈現出不同結果。空殼村主要表現在自然資源較差、基礎設施薄弱和發展資金缺乏。自然資源方面，首先是自然條件差。空殼村大多數地理位置偏僻、土地資源稟賦不足，村中耕地多為山梁地和坡地，產業結構單一，不能規模經營，不利于農業產業化、機械化推進。其次是自然資源利用受限，靠山吃不上山，靠水吃不上水。最后是生態環境惡劣。一些地方在經濟發展中不注重生態環境保護，使水體受到嚴重污染，耕地資源嚴重破壞。基礎設施方面，“空殼村”普遍存在吃水困難、用電限制、交通不便、道路破爛、通信不暢和教育、醫療衛生條件差、設施設備落后等問題，集體經濟本就薄弱，無力承擔基礎設施建設費用。發展資金方面，有些空殼村由于多年“有貸無還”、債務危機疊加，村集體向信用社貸款的難度越來越大，有的村已被信用社列入“黑名單”，根本無法貸到款。上級的項目資金投入與村集體經濟對接不夠，多是對農業產業、基礎設施、支農惠民投入多，對村級集體經濟發展的投入很少、很有限，而且遠低于投入到企業上的資金。同時，還出現了村集體資產流失嚴重的現象，首先是包產到戶過程中村集體土地幾乎被分光，其次是生產隊體制解體致使集體財產被侵占或毀壞；再次是村辦企業倒閉、資產蒸發和農村土地開發中的資產流失，最后是村級財務和“三資”管理混亂，出現了“一本糊涂賬、一群裝糊涂之人”的景觀。

（二）發展村級集體經濟的主觀不足與缺失

主要表現在發展村級集體經濟的心理、能力和人才三個方面。具體到心理方面，首先是“難作為”心理。空殼村的干部深感“巧婦難為無米之炊”，在發展村集體經濟上出現了畏難情緒。其次是“怕作為”心理。有的當選村干部“一年干、二年看、三年等著換”，以“不要沒事找事”為信條，害怕發展村集體經濟。最后是“不作為”心理。有的村干部習慣于守攤子、當太平官，只想做“維持會長”、不愿當“敢死隊長”。在能力不足方面主要表現為，有的村干部不太懂市場、不注意研究市場，駕馭市場經濟能力、抗擊市場風險能力、向市場要效益的能力嚴重不足。結果是發展壯大村集體經濟，“撕不開口子、邁不開步子、找不準路子、用不對法子”。人才不足主要表現為，伴隨著城鎮化加速推進，農村許多家庭出現了空巢化，空巢老人、婦女逐漸普遍化。這種情況下，許多村莊一家一戶的農業生產也僅是勉強為繼，更別說把可靠的人力人才投入到集體經濟發展中了。不少空巢村不但留不住村民，連村干部也留不住，發展集體經濟的人才支撐日益乏力，農村人口大量遷移向城鎮聚集，人口“空心”導致經濟“空殼。

（三）發展村級集體經濟的土地資源浪費

近年來，由于村民大量向村莊外圍建房居住，導致原居村中心的老宅子、老房子、老院落大量閑置，形成“外擴內空、人走屋空、只見新樓、不見新村”的空殼村格局。空殼村對有限稀缺的農村耕地的占用，造成非常嚴重的土地資源浪費。2012年3月中國科學院發布的《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》指出：全國空心村綜合整治增地潛力可達約1.14 億畝，將近5 個北京城的面積。這1.14億畝被空心村占據的土地，如果能夠被充分有效地整合利用起來，將會大大增加村集體經濟的收入。

二、空殼村集體經濟發展的基本原則

（一）實現制度與人事的有機結合

發展壯大村集體經濟要制度先行，既要著眼于通過建章立制來加強財務管理、民主監督、村務黨務公開，強化節流，還要盡可能用制度來節約有限的發展資金，著力加強資金、資源、資產管理，把有限的財力用到刀刃上、用到最需要的地方去。更要用制度著眼于開源，利用一切可資利用的機會、條件、渠道、資源，增加村集體收入。同時，還要正確處理有錢辦事與有人辦事。發展壯大村集體經濟的核心，是解決一個有錢辦事的問題。但是如果農村青壯年、優秀人才和干部大量流失到大中城市，沒有人去辦事，沒有人擔負起發展壯大村集體經濟的重任，有錢辦事也只能是一句空話。所以，發展壯大集體經濟應堅持有錢辦事與有人辦事相結合，著力抓好農村基層干部隊伍建設。

（二）實現國家支持與自身發展相結合

發展壯大空殼村的集體經濟離不開國家的強有力支持，主要表現為國家政策扶持、資金扶持、人力扶持的輸血功能，注意通過輸血改善被輸血村莊的身體機能，達到活血、生血的目的；同時更要堅持“靠天靠地不如靠自己”，不斷強化村集體自身的造血功能，充分發揮廣大干部積極性與群眾積極性。如果只有領導骨干的積極性，而無廣大群眾的積極性相結合，便將成為少數人的空忙。如果支部書記、村主任僅是一味想著去發展壯大村集體經濟，而不依賴村民、不聽取群眾意見、不注意調動群眾的積極性，那么，發展壯大集體經濟很可能就會成為妄想、淪為空談。不僅如此，還要積極面向和適應市場，因為市場經濟條件下發展壯大村集體經濟，必須走市場化道路，勇敢、果斷地去闖市場，在市場中找項目、找資金、找出路、找飯吃。同時，更要堅持在政府引導下闖市場，政府明令不讓做的事情、不能涉足的領域，堅決不能做。

（三）實現長遠發展和現實需求相結合

發展村級集體經驗也需要戰略規劃，實現長遠發展。所以對于尚有一部分資金、資產、資源、資本的村集體而言，在發展壯大村集體經濟的過程中，既要著眼于穩固存量、使村集體資產保值，更要著眼于做大增量、促進村集體資產的增值。如果只求存量不求增量，則就會坐吃山空；如果只要增量不看存量，則增量發展就會成為空中樓閣。同時，發展村級集體經濟的最終落腳點是人民群眾，要讓他們有真正的獲得感，所以發展壯大集體經濟，不僅是強村工程，更應是富民工程，是強村與富民的有機統一。通過發展壯大集體經濟，村有了集體收入、集體產業，可以鼓勵村民入股，可以拉動村民就業、增加村民收入，使村民過上富裕的生活。像江蘇省江陰市的華西村，就實現了強村與富民的有機統一。

三、空殼村集體經濟發展的方法路徑

（一）管好家產

對于已有一些集體積累的村而言，發展壯大集體經濟底線是守住碗里的，然后再去談如何去爭取鍋里的。也就是說，要看好家、守好家、管好家，首先把村里固有集體資產、資源、資金即“三資”管理好，堅決防控跑冒滴漏。第一，對“三資”進行摸底、核查、建檔。主要目的是搞清家底。第二，對“三資”信息統一聯網、上網公開。縣、街道和鄉鎮對各個村“三資”信息統一上網，遠程監控“三資”使用情況。第三，安排專人對“三資”管理信息及時更新。第四，嚴格村財務審計。第五，建立健全村民監督委員會、村民理財小組等機構，實行民主理財，保證村民的知情權、參與權、監督權。

（二）選好帶隊

發展壯大村集體經濟，要切實加強以黨支部為核心的村組織建設，選優配強“領頭雁”。注重從有責任心、文化程度高、創業帶富能力強的村民中培養選拔村干部，進一步拓寬選人視野和用人渠道，從外出務工人員、復退軍人、致富能手、大學生村官、退休干部等中選賢任能，提高村級班子帶富能力，實現能人治村，既是農村集體經濟發展的必然趨勢，也是發展壯大村集體經濟的精英依托。為了落實能人治村，必須把那些政治素質高、文化水平高、群眾威信高及致富能力強、帶富能力強、發展村集體經濟能力強的“三高三強”人選，作為選拔支部書記的標準、作為直選村委會主任的要件。同時，加強對村“兩委”班子的組織建設和制度建設，牢固樹立集體主義思想，增強團結意識，提高立黨為公、執政為民的執政能力。建設一支懂經營、善管理、信息靈、交際廣，對發展村級經濟有謀有招能力強的“兩委”班子，推動村級集體經濟“空殼村”盡快走上快速發展的路子。

（三）用好土地

農村集體經濟要發展壯大，重點還是要在土地上做文章，向土地要效益、要收益。首先是經營管理好村里的機動地。要準確核查機動地畝數。如新疆阿克蘇的沙雅縣，對機動地進行清理核查的結果讓人大吃一驚：清理核查前，全縣機動地為7.6 萬畝，清理核查后為16.7 萬畝。還要對機動地發包公開招標。更要合理確定發包期限。明確規定發包期限最多為3年，而不是一包是10—15年，造成寅吃卯糧的亂象。其次是規劃村莊建設、大力整治空心村。要按照鄉村特色進行村莊規劃。要把空心村所占宅基地統一回收到村里。要盤活空心村土地，發揮其應然經濟效益。要積極穩妥興建村民集中定居點。要在有條件的城郊村、城中村，應積極推進農民居住社區、農村產業園區“兩區同建”。最后是積極推動和規范土地流轉。村里可以考慮成立土地流轉服務站點，通過做說服工作，將因村民外出打工、無力無暇無心種植的小塊零散土地通過串換集中起來，“小塊并大塊、多塊并一塊”，統一對外轉包、租賃，從中收取服務費、擔保費，或與農業企業、合作社搞聯合開發，以此增加村集體收入。

（四）辦好實體

有一定積累基礎、外力支持的村莊，可以通過興辦經濟實體、服務實體等的形式，做大做強村集體經濟。從各地探索的情況來看，主要應抓好三個方面。首先是領辦創辦合辦農民專業合作組織。云南省自2013年底以來，在全省農村推開“合作股份”或“紅色股份”。村集體以其原有積累、上級撥付的產業扶持資金、部門援助資金、集體機動土地折價等作為出資，種植大戶出資，其他農戶出資這三種出資方式建立村農民專業合作社，各方以投資股份比例分紅。其次是興辦村集體企業。有一定資金積累、區位優勢、交通優勢、資源優勢等的村莊，可以通過招商引資或自力更生的形式興辦村集體企業，借以發展壯大村集體經濟。如臨山的村可以興辦石材公司，距離大型機械廠較近的村莊可以依托興建配件廠，距離縣城近的村莊可以注冊建筑企業。最后是組建勞務公司或物業公司。對于閑置青壯年勞動力較多的空殼村，應該在人上做文章。通過組建村里的勞動服務公司、物業管理公司，在對勞動力進行專業技能培訓的基礎上，積極開展對外勞務輸出，從中收取管理費來增加村集體收入。

（五）借好外力

對于空殼村而言，在發展壯大村集體經濟的內在支撐力嚴重不足情況下，應積極地去借力，通過借力激發自己的內在活力，實現借力增力的目的。首先是借助城鄉統籌、村村聯合脫殼。為實現農村黨支部與城市社區黨支部、城市機關黨支部、城市企業黨支部的聯合，組建聯合黨支部；在組織聯合的情況下，再通過城鄉互助、城市支援鄉村，促使空殼村脫殼。典型的是山東濰坊諸城模式。還可以成立強村與弱村之間的聯合黨支部，通過支部聯合帶動強村對弱村集體經濟發展的幫扶。亦可通過強村整合弱村土地，進行土地規模化經營、抱團式發展，達到1+1＞2 的效果，各個村黨支部、村委會保留。還可以通過村莊合并、兼并的方式，建設集中定居點，組建新型農村社區，實現村集體經濟一體化發展。其次是借助供銷合作社共謀發展。一個是濟寧汶上模式。汶上縣創立了由縣供銷合作社對農村土地進行托管，村集體從土地托管中獲得收益實現增收的模式。另一個是濟南章丘模式。章丘市供銷社租賃村里的閑置用房，新建便民農資超市、日用品超市；村集體通過向供銷社收取房屋租賃費、超市商品銷售的利潤分成等形式，增加集體收入。最后是借助國家政策扶持和上級支持。推動空殼村脫殼，必須用好用對國家支持政策，善于向上借力。空殼村的干部要會上網、會查資料，善于學習鉆研黨和國家政策，及時了解支農惠農信息，掌控國家“三農”政策的變化、國家支持政策的變化。同時，空殼村的干部還應注意與鄉鎮、縣直部門多聯系溝通、多方爭取支持。

（六）做好品牌

品牌的價值和力量是無窮的，發展村級集體經濟也需要品牌。所以應通過培育、深挖、運用品牌，構建形成以品牌建設帶動村集體經濟發展的聯動模式。首先是培育特色農產品品牌。村集體可以考慮按照“一村一品”的要求，注冊形成自己的品牌，再通過品牌效應的放大，形成品牌無形資產、收取品牌使用費，為村集體經濟的發展壯大奠定長遠基礎。如壽光市一些村的農產品注冊了商標，主打品牌戰略。其次是挖掘文化與民間品牌。從許多地方的發展實踐看，獨特的文化資源、非物質文化遺產、特色小吃、傳統習俗、地理標志、祖傳技藝等無形品牌，完全可以成為撬動集體經濟發展壯大的杠桿。最后是用好既有歷史品牌。有的村莊由于特定的原因，創立形成了眾所周知的歷史文化傳統品牌。這樣的村莊完全可以利用好歷史上形成的品牌，為發展壯大集體經濟趟出一條發展新路。近年來，山西昔陽大寨村、安徽鳳陽小崗村集體經濟的快速發展，很大程度上正是得益于品牌。

綜上所述，全面小康的難點、重點、希望都在農村，但如何發展壯大空殼村的集體經濟，增強空殼村發展的造血功能，實現農村脫貧摘帽的可持續性，還需要因地制宜探討新路徑、新方法和新模式。從各地成功實踐來看，發展壯大空殼村集體經濟，既是實現全面小康的長效機制，還是做好精準扶貧的有效途徑。既可以有效提升扶貧資金的投入精準性和使用實效性，還可以解決各級政府與貧困人口個體有效銜接的“中間層”問題，更可以破解貧困地區村級組織與群眾個體之間的“紐帶”問題、村級組織能力建設的內生型財力保障問題，并在發展過程中培育貧困農民的集體意識和責任意識，為農民脫貧后構建新時代農村治理體系奠定經濟、政治、文化基礎。