綠色發展視野下農村環境治理法律規制研究*

◎王允華 楊興東

黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，綠色發展戰略作為五大發展理念之一，對農村工作的開展具有重要的指導意義。要實現全面建成小康社會的偉大目標，離不開鄉村振興。而鄉村振興目標的實現，離不開農村環境治理工作的推進。在綠色發展戰略視野下，推進農村環境治理工作，建設生態宜居的美麗鄉村，是鄉村振興的基礎，也是實現全面建成小康社會目標的內在要求。

一、綠色發展視野下農村環境治理亟需引入法律機制

農村環境治理是建設生態、宜居、美麗鄉村的基礎，是綠色發展視野下實現鄉村振興的重要舉措。但是，隨著經濟的快速發展，我國農村因農業生產、生活和開發建設活動造成的水污染、土地污染、空氣污染問題日益嚴重，農村環境治理工作顯得日益必要而迫切。

第一，農村生產及生活污水增長快、處理率低。截止2017年底，我國農村大部分地區的江河湖泊都有不同程度的污染。尤其是生產、生活污水未經處理任意排放，加重了地表水和地下水的污染程度，對農村地區的生產、生活造成了極大困然。生活污水點多、面廣、難以集中，處理率低；而生產污水導致的農村面源污染使農村地區的水污染問題進一步惡化。

第二，農村土地污染問題突出。土地作為農業生產最重要的生產資料，在保障國家糧食安全，維護國家長治久安方面具有不可替代的重要作用。近年來，隨著農村地區經濟的不斷發展，不僅農業生產產生的農藥、化肥殘留急劇增加，造成土壤板結、肥力下降。同時，農村地區工礦企業生產產生的重金屬等也成為我國農村土地污染的重要源頭。因此，對于農村土地污染問題必須給予足夠重視。如果聽之任之，長此以往，勢必動搖我國的糧食安全。

第三，農村空氣質量堪憂。近年來，全國各主要城市的霧霾天氣成為各方關注的焦點。殊不知，我國農村地區，尤其是經濟較為發達的京津冀等周邊地區的農村空氣質量也正日益惡化，主要原因在于：受環保政策影響，重化工等污染嚴重企業開始從城市向鄉鎮轉移；農村地區燃煤替代率低，尤其是取暖季分散供暖造成的二氧化碳、硫排放問題嚴重；農作物秸稈問題長期未得到有效解決，秸稈露天燃燒或作為日常生活用能，加重了農村地區的空氣污染。

由此可見，隨著我國農村經濟社會的快速發展，農村環境污染的嚴峻程度已經到了黨和政府不得不加以重視并予以解決的時候了。當前，由農村環境污染問題引發的農村居民環境維權等群體性事件時有發生，導致農村環境污染問題不單單是一個自然環境的問題，更是當前社會面臨的一個嚴峻的社會問題。要破解如此復雜的問題，單純依靠傳統的道德或者行政技術手段，能夠得到一定程度的緩解，但顯然不能從根源上解決。因此，要實現從根源上來破解當前農村環境污染困局，就亟需引入專門針對農村環境污染問題的法律機制，在法律框架內，做到依法有序的進行農村環境治理。同時，隨著社會普法工作的不斷推進，依法治國理念逐步深入人心，農民依法維權的意識有所提高，這也為農村環境治理引進法律機制提供了良好的社會觀念基礎。

二、當前農村環境治理法律規制建設存在的問題

依法治國是發展社會主義市場經濟、建設社會主義民主國家的重要基礎。因此，我國農村環境治理工作也要在法治框架下開展。目前，我國農村環境治理法律規制建設過程中存在的國家環保立法滯后、環保執法力度不足、群體性環境維權法律援助機制不健全等諸多問題，嚴重影響了農村環境治理工作的推進和綠色發展戰略的實施。

（一）國家環境保護立法滯后，地方立法積極性不高

當前，雖然我國已經建立了以《中華人民共和國環境保護法》為核心，以《中華人民共和國水污染防治法》等為依托的環境保護法律體系。但綜合性法律中的相關條款對農村環保問題規定較為籠統，同時由于國家尚未出臺一部針對農村環境保護的專門法律，導致目前在農村畜禽糞便處理、土壤污染、農作物秸稈綜合利用等重要領域均缺乏規制依據。國家針對農村的環境保護立法之滯后。環境保護立法的初衷是為了調節人與環境之間的關系，達到人與自然和諧共處。我國針對環境保護的法律規制雖多，但大都針對城市，目前尚未出臺一個全國性的針對農村地區的環境保護法規。農村地區環保立法工作進程遠遠落后于農村經濟發展需要，阻礙了農村地區環境治理工作的推進。而綜合性法律法規中的相關條款與農村環境治理契合度較低、針對性較差。當前，在綜合性法律中涉及農村環境保護的相關條款數量較少、針對性和可操作性較差，對農村環境治理工作開展的指導意義不強。由于當前農村和城市處于同一環保法律制度框架內，法律法規中規定的內容多以城市為假想地，農村地區環境治理工作的開展亟需出臺一部全國性的法律為依據。同時地方政府對于出臺地方性的農村環境保護法規積極性也不高，主要原因在于當前國家唯GDP 數據論英雄的考核體制，導致地方政府對于推進農村環境保護立法積極性不高。在多數地方政府領導的印象中，環保與經濟發展始終處于天平的兩端。一旦推進當地農村環境治理立法進程，勢必會給地方經濟發展套上“緊箍咒”。因此多數地方政府抱著能拖就拖的態度應對地方環保立法，只要上級行政主管部門沒有硬性要求，地方政府往往處于推一推、動一動的狀態。中央政府意識到這一問題的存在，開始試點將自然資源保護狀況納入地方主要負責同志政績考核指標體系，但目前尚處于探索階段。另外，由于城市經濟總量遠大于農村，地方政府的施政重點始終偏重于城市，對農村環境治理工作重視程度不夠。推進農村環境治理工作立法，不可避免的要增加地方財政對農村生態環境保護的投入力度。由于農村地區點多面廣，財政資金投入不足難以見到成效；財政資金投入多了，地方財力又不允許。因此，地方政府目前往往對農村環境治理立法猶豫觀望、積極性不高。

（二）事前預防機制缺失，事后執法力度不足

亡羊補牢不如曲突徙薪，對于農村環境污染的事前預防優于污染發生之后的環境治理。但是，當前“誰污染、誰治理、誰開發、誰保護”原則在實踐當中卻往往體現為重治理、輕保護。農村環境保護事前預防機制缺失，首先，對于作為農村環境主要污染源的農作物秸稈、畜禽糞便、重金屬等產業缺少事前的統一規劃，重視事后監管，忽視事前預防。產生這一問題的主要原因，一方面在于事前對污染源的預防缺少明確的法律依據，而事后的懲戒往往更加簡單直接，便于操作。另一方面，對污染源的事前預防要以完備的環保監測網絡為依據，當前在我國農村地區往往尚未具備這方面的條件。其次，高風險污染企業強制責任保險制度尚處于起步階段，效果欠佳。由于城市環保檢查力度持續加強，眾多高污染企業開始由城市向鄉村轉移。但農村地區對于高風險污染企業尚未建立起完備的環保風險強制保險制度，一旦出現環保問題，往往陷入曠日持久的訴訟大戰，農村弱勢群體的利益得不到及時有效的保障。而且，在事后的環境保護執法過程中，也存在著執法力度不足的問題。當前我國農村環境保護執法力度不足面臨體制和現實兩方面的原因，首先，從體制角度來說，各級環境保護行政主管部門隸屬于本級政府，環境保護工作難以切實做到客觀、獨立。由于本級政府與環保部門之間的領導關系，造成環保部門處境尷尬。在地方政府重大項目準備上馬時，環保部門要從地方經濟發展角度出發，充當項目上馬的“急先鋒”，為項目上馬進行環保背書；在出現重大環保責任事件時，地方環保部門又成為當地環境污染的“替罪羊”，要承擔環保問責的直接責任。地方政府往往從地方經濟發展的角度出發，對污染問題睜一只眼、閉一只眼，這也極大的損害了環境保護部門從業人員的工作積極性。其次，從現實角度來說，政府財政資金對農村環境保護工作的投入力度不足，嚴重制約了農村環境保護工作的開展與推進。從全國來看，主要的工業污染源在城市。長期以來，國家對城市環保的投入力度遠大于農村。當前，我國農村環境治理面臨的難點之一就是財政資金對農村環保投入不足，農村地區環保基礎設施薄弱，農村地區環保專業人才缺失、環保機構向農村延伸不夠，尚未建立農村基層環保監測網絡。

（三）法律援助機制不健全，污染企業違法成本低

當前，對農村環境污染群體性事件的法律援助機制不健全。影響較大的農村環境污染事件往往涉及較多個體，集體訴訟協調難度大、訴訟成本高、維權難。例如：2009年8月，陜西省鳳翔縣發生的血鉛超標事件。由于東嶺集團的鉛鋅冶煉公司違規排放污染物，造成數百個農村家庭的六百多名兒童血鉛超標。情緒激動的家長在廠區門口進行圍堵，一些村民圍堵了途經村口的冶煉廠車輛。涉事公司附近數百村民沖擊廠區，廠區鐵路專用線近三百米圍墻掀翻，造成大規模群體性事件。最終，陜西省相關部門對11 名責任人進行了處罰，但相關患病兒童的后續治療、康復問題仍需通過訴訟渠道解決。法律援助機制不健全，普通群眾利益難以得到有效保護。利益受損群眾訴訟成本高、維權難，難以真正體現社會公平正義。與此形成鮮明對比的是，污染企業違法成本低。環境污染責任主體不清，由于污染造成的損失難以量化，“誰污染、誰治理”的要求又過于寬泛。環境污染企業往往將污染責任推給直接實施的個人，最終往往以對直接責任人進行經濟處罰了之。而對于與直接責任人存在雇傭關系的相關污染企業，懲戒力度的嚴重不足，從而難以對企業的環境污染行為真正起到震懾作用。例如，2015年11月，山東晨鳴紙業等偷排廢水、廢氣、固體廢物，形成了以壽光市、東營市局部村鎮為主的廢渣分揀場地和油墨渣堆放、填埋場地，嚴重影響了當地農民的生活環境，引起當地百姓的強烈不滿。相關數據顯示，僅晨鳴紙業一家2015年污染物處理費用就比2014年減少近千萬元，但對其偷排問題最后的處罰也不過僅僅數百萬元。

三、綠色發展視野下農村環境治理法律規制建設路徑

綠色發展視野下，推進農村環境治理法律規制建設，必須從推進國家環保立法進程著手，強化事前預防與事后監督體系建設，同時加大對農村環境污染群體性事件的法律援助，切實保護農村弱勢群體的環保權益。

（一）推進國家環保立法進程，提高地方立法積極性

推進國家環保立法進程，逐步健全農村環境保護法律體系。推動政府相關部門出臺專門的農村環保法律法規，建立起完善的農村環境保護法律體系，將農村環保立法從國家環保法律體系中凸顯出來。可以考慮在對《中華人民共和國環境保護法》修訂時增加和明確關于農村環境治理的條款，發揮環境保護法對農村環境治理的引導作用。一方面，要明確農民對于農村環境治理應享有的知情權、監督權和環境參與權等。另一方面，要以環保立法的形式推動地方出臺相應的農村環境治理規范性文件，填補相關規定的空白。同時，可以嘗試針對農作物秸稈、畜禽糞便等制定針對性較強的單行法規，增強對農村環境治理日常工作的指導。而在地方政府層面，要提高其環境保護立法的積極性。國家改革唯GDP 數據的考核體制，將農村環境治理工作成績納入地方主要負責同志考核指標體系，作為地方主要負責同志政績考核的內容之一。同時可以嘗試推行農村環境治理一票否決制，對于任期內推動農村環境治理工作不力，甚至出現大規模農村環境污染群體性事件地區的主政官員，一定年限內取消其評優、晉升資格。通過發揮考核制度的指揮棒作用，提高地方政府對于農村環境治理工作的重視程度。地方政府主要負責同志也要切實轉變發展思路，真正領會“綠水青山就是金山銀山”的生態發展思想。切實以習近平總書記提出的五大發展理念為工作指南，將綠色發展戰略的貫徹實施擺在各項工作的突出位置。

（二）建立事前預防機制，強化環保執法力度

牢固樹立預防為主、治理為輔的農村環境治理觀念，建立主要污染源事前預防制度。地方政府要加強對農村高污染產業的規劃、引導力度。例如，對于畜禽糞便可以嘗試建立統一的畜禽養殖區，將畜禽糞便集中統一處理。加大對利用畜禽糞便生產生物有機肥等相關環保產業的支持力度。對于農作物秸稈，可以嘗試在糧食主產區附近支持建立一部分畜禽養殖小區，使秸稈就近轉化為畜禽飼料；也可以引導具備條件的地區建立秸稈固體燃料加工生產線，減少露天焚燒秸稈造成環境污染的同時，努力實現農作物秸稈經濟價值的最大化。同時，也要強化地方環保部門的執法力度，國家要調整環保機構頂層設計，切實把農村環境治理工作放在同農村經濟發展同等重要的地位來抓。要改革環保部門與地方政府的隸屬關系，從現在的由地方政府領導轉變為由環保部垂直管理，保障地方環保部門開展環保督查工作的獨立性。加大各級財政資金對于農村環境治理工作的投入力度，給予農村環境治理工作開展充足的經費保障，配備足夠數量的專業環保督查工作人員，建立起覆蓋城鄉的環保督查、監測網絡，增強對污染物偷排企業、個人的震懾作用。同時，可以嘗試以智能手機為平臺，開展農村環境污染有獎舉報活動，打一場農村環境治理的人民戰爭。

（三）建立健全法律援助制度，提高污染企業違法成本

要建立健全對涉及農村環境污染群體性事件的法律援助制度。各基層政府可以充分利用法律科研單位、大中專院校等法律援助社會資源，建立起制度化的農村環境污染群體事件的法律援助制度，切實維護農村弱勢群體的環保權益，維護社會公平正義。而中央政府可以從司法層面啟動農村環境公益訴訟制度，破解農村環境污染群體事件中廣大群眾訴訟成本高、維權難的問題。農村環境公益訴訟制度的建立，將會對農村環境治理工作的推進起到至關重要的作用。與此同時，要大幅提高污染企業違法成本，使其不敢污染。從法律層面降低環境污染罪的“門檻”，可以嘗試將原來的七年刑罰上限修改為上不設限，增強對環境違法行為單位和個人的震懾力。另一方面，可以嘗試事前與污染高風險企業簽訂環保承諾書。一旦出現環保問題，對環境污染企業與直接責任人實施雙罰制度。除經濟處罰外，建議對企業附加實施停業整頓或計入企業誠信檔案，一定年限內取消該類企業申請國家環境保護專項資金補助的資格。

綠色發展戰略是黨中央確定的實現中華民族偉大復興的五大發展戰略之一。農村環境治理的法律規制建設是實現鄉村振興和踐行綠色發展戰略的重要舉措。因此，只有從推進國家環保立法進程著手，注重強化農村環境保護執法力度，不斷提高污染排放企業違法成本。才能切實推進農村環境治理工作進程，為建設生態宜居的美麗鄉村奠定堅實的基礎。