促進村級經濟持續發展的若干思考

■ 何勁宏

隨著金山區農村產權制度改革工作的推進，2016年，金山衛鎮全面完成了村級集體經濟組織產權制度改革，各村成立了村級經濟合作社。村民委員會與村經濟合作社實行資金上“政社分設”與財務上“分賬管理”。在職能上，村民委員會以服務群眾的社會管理為主，村經濟合作社以發展集體經濟為主。于是，新體制下如何促進村級經濟持續發展，成為當前值得關注的一個問題。

一、金山衛鎮村級經濟基本情況

（一）村民委員會資金運行情況

從2016年全面實行“政社分設、分賬管理”后，原村民委員會收入中的自營收入（經營收入、發包及上繳收入、投資收益等集體經濟收益）歸口到村經濟合作社，村民委員會的資金來源主要依靠財政轉移支付收入和村級招商收入。2015年全鎮14個村委會總收入為7353.57萬元，2016年為2226萬元，總收入減少5127.57萬元，村均同比減少366.25萬元。

“政社分設”后村委會收入大幅減少，雖村委會支出也在下降，但下降比例并不匹配。如2016年與2015年相比，總收入下降69.73%，總支出下降39.44%。2016年全鎮14個村委會收入合計2226萬元，支出合計2593.19萬元，收支缺口367.19萬元，村民委員會的收支出現倒掛現象。2017年也是如此。村級組織運轉資金缺口不斷加大，長期下去將嚴重影響村級組織的正常運轉。

（二）村經濟合作社經營狀況

2016年，14個村經濟合作社村均總收入為299.89萬元，其中以經營收入和其他收入為主，平均為123.41萬元和140.13萬元。原在村民委員會核算的集體經濟自營收入，在產權制度改革后全部歸口到了村經濟合作社。

2016年村經濟合作社當年度收支結余總額2678.67萬元，2017年當年度收支結余總額1616.51萬元。由此可見，“政社分設、分賬管理”后，村經濟合作社有了上千萬的結余。

二、金山衛鎮促進村級經濟發展的主要做法

金山衛鎮除了傳統的以土地、倉庫、廠房等村級集體資產資源出租外，目前的主要做法有三條：

一是對外投資。由鎮政府牽頭組建的村鎮公司依托專業基金公司對外投資。以昊鑫基金為主，基金投資項目為山東東大一諾威，已取得投資收益450萬元。

二是招商引稅。各村通過自主招商，鎮財政給予鎮實得財力全額返還的形式給予獎勵。2015年合計314.22萬元，2016年合計366.85萬元，2017年合計534.96萬元。

三是綜合幫扶。根據市農村綜合幫扶造血機制項目的有關要求，八一、八字、塔港、衛通和橫浦5個貧困村組建上海創村企業發展公司，共獲得幫扶單位農村綜合幫扶專項基金5000萬元，用以投資購買金山區工商聯大廈部分物業，年收益6%，計300萬元。5個村每年可各有60萬元左右的穩定收益。

三、村級經濟發展面臨的問題

隨著農村改革的不斷深入，村級經濟正在穩步、有序、健康發展。但是由于種種原因，村級經濟的發展面臨一系列問題。

（一）村干部對發展村級經濟的思想認識不一

一是無發展意識，依賴財政托底。市委《關于完善村級治理體系加強基層建設的實施意見》出臺后，由于對政策認識有誤，部分村干部認為村委會主要職責就是抓社會治理和基層服務，村級組織運轉經費應由財政托底，從而淡化了村級經濟發展意識。二是無發展辦法，存在畏難情緒。部分村干部感到村收入來源減少，村級支出日益增加，雖有發展村級經濟的愿望，但缺乏創新意識，顧慮較多，動作較少。三是有發展意愿，限于政策制約。部分村干部有實現村級經濟可持續發展的強烈愿望，對發展村級經濟，提高村級資產、資金、資源利用率想了很多辦法，但限于“三公”經費、投資政策無法突破等因素而裹足不前。

（二）村級收入來源銳減

前幾年，村級經營收入包括房屋租賃、土地租賃收入、招商引資獎勵、利息收入及投資收入等多項內容。近年來，開展“五違四必”環境整治、土地減量化等，村級租金收入銳減。就拆違而言，據統計，近兩年全鎮村級環境整治共涉及整治項目145.60畝，直接影響到村級經濟，年租金收益合計減少129.7萬元，村均減少約9.26萬元。其次，實施土地減量化，涉及14個行政村村土地面積共3069.80畝，房屋建筑物使用面積共987680.97平方米，租金收入每年減少共167.52萬元，村均減少約16.75萬元。同時，從2015年起，由于財政政策限制，村級招商呈淡化趨勢，對原有村級招商獎勵，只是保持存量，而無增量，甚至可能萎縮。至于農村綜合幫扶造血機制只涉及5個貧困村。而由14個村和鎮資產公司合資組建的村鎮投資公司對外投資項目除2014年有分配外，2015、2016、2017 年均未分配。

（三）村級支出項目逐年增加

近年來，村級組織承擔的社會管理職能和服務群眾項目越來越多樣化。如用于綜治、安保、綠化、保潔等其他項目的實際支出越來越大，道路修繕、路燈安裝等公益性基礎設施建設及個性化福利支出均由村委會承擔。特別是近兩年開展的環境綜合整治，各村投入了大量的財力、物力，僅“五違四必”整治項目按照鎮、村兩級7∶3承擔比例。截至2017年6月底，14個村委會合計需承擔整治經費2800萬元左右，但是，村委會無力承擔，只得由村經濟合作社墊付。而且根據有關規定，“凡委托村級組織開展工作且需要出錢出物的，有關部門應安排相應工作經費，不得向村級組織轉嫁負擔”，但仍有不少本應行政機構承擔的工作項目被下放，財權和事權不匹配，從而進一步增加了村級組織的負擔。并且由此占用了村經濟合作社資金，最終直接影響村經濟合作社的生產經營，乃至影響村級經濟的發展。

（四）村級資源未能充分利用

隨著金山衛鎮南部地區工業化和城市化進程的不斷加快，大量土地被征用，相關村土地補償款數額巨大。截至2017年12月底，7個村的土地補償款約2.26億元。這部分資金目前大部分為政府借用，年息為2.1%，低于市場投資收益，村里也無法利用這筆資金進行投資。同時，根據土地減量化項目資金補償相關使用規定，由于沒有相應項目，截至2017年12月底，約7800萬元減量化資金在財政賬上，只有少量活期利息，更無法取得投資收益。

（五）相關政策未能真正落地

一是土地留存政策未真正落實。土地留存政策是為了保障被征地村集體經濟可持續發展，在土地征用時將5%－10%的土地留給被征地村，用于開發商業地產或建設標準廠房，增加村集體資產存量的一項政策措施，但這項政策并未得到落實。導致被征地村集體資產沒有增量來源，可持續發展受限。二是根據滬農委[2016]340號文，明確減量化資金補償指標用途，各區縣通過減量化產生的指標在優先滿足自身需求基礎上，結余指標由相關市職能部門按一定價格進行收購，統籌調劑，用于市級經營性項目，以此作為促進農村集體經濟轉型發展、深化城鄉一體化和統籌發展的重要舉措，這項政策至今也未落實。由于相關政策未能真正落地，直接影響村級經濟的發展進程。

四、促進村級經濟持續發展的對策和建議

隨著農村改革的不斷深入，為不斷滿足村民群眾對美好生活的需求，針對上述問題，現就如何整合聚焦有關政策資源、促進村級集體經濟發展、不斷增強農村集體經濟實力，結合本鎮實際提出以下對策建議：

（一）進一步明晰事權與財權

根據“政社分設、分賬管理”的實際情況，進一步加大財政轉移支付力度，切實保障村級組織正常運轉。對村級組織承擔的事權按照管理性支出、社會性支出等進行系統梳理，明確將社會性支出納入財政轉移支付保障范圍，將經營性支出納入村集體經濟組織支付范圍，管理型支出按照不同用途由財政、集體經濟組織共同負擔。對一些已明確不再納入村級財政轉移支付保障范圍的社會性項目要納入區鎮財政年度預算。對一些專項工作，區鎮相關部門要早作預算安排或追加補貼，不得向村級組織轉嫁負擔。同時加強對條線工作的梳理，減少對基層工作的攤派。以切實制止村委會擠占村經濟合作社資金的不當行為。

（二）進一步做實村鎮公司

借鑒蘇南地區發展村級集體經濟的有關探索實踐，由鎮組建投資公司，配備專業人員，將各村閑置的“三資”集中起來，對外投資經營。可進一步做實村鎮公司，獲得更多的投資收益。也可組建綠化、保潔等社會化服務公司，將鎮上資源收益輻射到村級經濟。讓村干部有更多精力去思考、謀劃村級經濟的發展之計，不斷推進村級集體經濟發展壯大。

（三）進一步拓寬村級集體經濟收益渠道

在現有發展路徑的基礎上，可結合本鎮實際，結合各村自然稟賦，探索有效的發展途徑。

一是北部純農業地區要充分利用低效建設用地減量化補貼資金，優先用于農業設施投入、資源投入和科技投入，發展都市現代農業。盤活用好設施農用地空間規模，優先使用已復墾、閑置類設施農用地。同時發揮農業生態、休閑等多種功能，充分利用防護林、生態林、綠化帶建設，爭取多方支持，發展休閑農業和鄉村旅游，促進一、二、三產業融合發展。依托強豐農莊現有布局和全鎮現狀，結合農業四大片區建設，相關部門可將“田園綜合體”作為鄉村產業發展的新形式。進一步形成富有特點的，具有多重功能、獨特魅力的“田園綜合體”，使之成為金山衛鎮對外的一張名片。

二是借鑒蘇州市南豐鎮經驗，鎮政府可將本鎮安置基地商城、商業地產、公益類項目，優先留存給村投資公司，確保長期穩定的經營性收入。或通過債務置換方式，逐步歸還政府借用的土地補償金，使土地補償費有效運轉。或利用區級層面資本集團的資本平臺，由鎮級投資公司委托投資市區核心地段商業地產，或建造標準廠房，提高投資回報率等等。

三是鎮級投資公司加強與市、區級產業園區開展“區區合作”等，共同參與園區開發建設。加強與市級結對鎮的合作，互通信息，尋找回報率大、收益性穩健的公益性服務項目，參與投資，提高投資的回報率。

（四）進一步推動政策落地

通過區鎮黨代表、人大代表和區政協委員積極呼吁，推動制定鼓勵村級經濟發展的政策意見，并通過土地指標平移方式，將各村累積的留存土地，按實際面積、在相關工業園區單獨或聯合建造標準廠房。對于土地減量化資金補償，政府應進一步明確將30%以內指標中一定比例優先用于發展村級經濟。剩余資金全部返還村，由村經濟合作社自主經營。同時，對“村經濟合作社年收益部分20%轉移到村民委員會”的政策，建議提高該項比例，以平衡村級組織因“政社分設”帶來的相關問題。

總之，想要唱好村級經濟持續發展這臺戲，政府一定要在思想上加以引導，財力和政策上加以扶持，既要足額落實村委會保運轉經費，又要促使村經濟合作社找到集體資產保值增值的突破口，讓農民真正分享到改革紅利。